我國地方政府社會管理創新的理論考察研究
摘要：推進社會管理創新是我國和諧社會建設的重要主題。在對我國地方政府在社會管理創新過程所衍生的“剛性穩定”思維、嵌入監管效果弱、非正式制度運用匱乏、社工隊伍建設系統提升以及社會組織的限制性困境與適應性創新等問題剖析的基礎上，提出我國地方政府的社會管理創新應尋求從剛性管理向柔性管理的轉化，探索從分類控制向嵌入監管的轉化，發揮非正式制度與正式制度的協同效能，強化制度系統功能耦合及後續發展能力，以社會政策來夯實社會管理創新基礎以及培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。
關鍵詞：剛性穩定;內卷化;非正式制度;公共精神。
加強社會建設，推進社會管理創新，是我國和諧社會建設的重要主題。如何更新社會管理理念、創新社會管理方式、推進社會體制改革以及拓寬社會服務領域對實現社會關係和諧和維護社會穩定執行具有重大的現實意義。在我國取得舉世矚目的社會主義建設成就過程中，雖然國家也非常注重社會控制，但並未針對社會領域的變化做出重大管理佈局，這使得社會經濟領域的一些新問題仍沿用舊有的思維框架進行處理。新時期黨和政府推進社會管理創新的目的就在於：聯合社會力量，通過社會政策、社會服務、社會工作以及社會公益事業來化解社會矛盾，引導社會能夠進行自我管理與自我治理，培育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，最終實現社會系統良序執行與協調發展。
一、對當前我國地方政府社會管理創新偏差的剖析。
我國社會管理創新就是實現社會管理制度、體制、結構、執行、過程與方略的多元性、公共性、動態性、科學性、藝術性、創造性以及經濟性等特性。關於當前我國地方政府社會管理創新的模式總結，學界已有一定數量的歸納與分析。本文主要聚焦於地方政府社會管理創新的偏差剖析，並提出相宜的“糾偏”之道。
***一***社會管理中“剛性穩定”思維導致組織“內卷化”
和諧穩定的社會秩序是人類從古至今的共同願望。一方面，社會管理創新的最終效果就是達到社會秩序的和諧穩定。另一方面，社會矛盾也是社會變革與發展的原動力，構建和諧社會就是要在解決社會矛盾之中促進社會全面協調可持續發展。雖然我國社會總體上是穩定的，但此種穩定卻是一種靜態的“剛性穩定”。“剛性穩定”是指單純地以僵硬的方式壓制矛盾，缺乏韌性、延展性和緩衝地帶，使得管理者時刻處於高度緊張狀態，企圖運用一切資源來維繫其所謂的“理想穩定”，最終可能因不能承擔不斷遞增的巨大社會政治成本而導致政治統治的斷裂與社會管治秩序的失範。“剛性穩定”在社會管理創新中具體表徵為：組織的“內卷化”，它是指一個組織既沒有突變式的發展，也沒有漸進式的增長，而是處於一種不斷內卷、自我複製與精細化的狀態。“內卷化”其實是簡單複製舊有機制，營造出社會管理表面穩定的假象，致使社會管理創新停滯不前，且更進一步積聚社會風險。雖然“內卷化”是現代化程序中政府社會管理不可迴避的一個發展階段，但是政府可以在既有的社會管理體制基礎上，按照統籌兼顧的原則，降低通過管、控、壓、罰等行政化手段進行社會管理的程度，更加善於運用群眾路線的方式、民主的方式以及服務的方式，儘可能通過對話、溝通、協商與協調等方式來解決社會問題，化解社會矛盾，真正實現從重管制控制、輕協商協調向更加重視協商協調的轉變，這樣才能使社會的“剛性穩定”轉變為開放的、動態的、和平有序的以及具有強大自我修復功能的“韌性穩定”。
***二***社會管理中嵌入監管缺位影響管理效能。
社會網路理論認為組織是由多個社會行動者以及它們之間的關係組成的集合。社會網路理論將組織的結構理解為由其中的行動者通過某一特殊型別的紐帶聯絡起來的一張網，並主張行動者之間聯絡的型別、範圍、強度以及網路位勢能對組織效能的發揮產生重要影響。社會網路理論從經驗層面論證了所有行為都是嵌入到社會關係網路中的，組織也是嵌入到具體的關係網路中的。嵌入之所以能對組織效能產生影響，是因為它能提供信任、傳遞有效的資訊以及促進問題的解決三個方面的獨特功能。因此，嵌入監管能使社會管理主體培育良好的認同權威，這種權威不同於剛性化的權力運作，它來自於社會管理主體在一定的社會規範下與社會管理客體互動的產物。一方面嵌入監管有助於社會整合的實現，另一方面社會整合實現過程也是社會管理主體在社會層面汲取資源和權威不斷拓展的雙向互動與彼此支援的過程。我國地方政府的社會管理創新更多地呈現出一種外在於社會的“類別化”管理特性。隨著改革的深化與社會的變遷，傳統的單位認同式微，新的集體認同缺位，民眾的社會預期處於不穩定與質疑的狀態，民眾的社會互信度呈現出較低的水平已經成為常見現象，這些因素勢必會影響這種“類別化”社會管理效能的有效發揮。別外，地方政府在社會管理創新過程過於注重“硬”體制機制整合，在挖掘新集體認同的“軟”文化層面卻動力不足。
***三***社會管理中非正式制度供給匱乏削弱管理效度。
在現實生活中發生作用的制度其實包括正式制度與非正式制度。正式制度是人們有意識地對社會行為確定的規範，具有一定的強制性，一旦確立就會形成制度剛性對行為產生深刻的影響;非正式制度是指人們在長期交往中自發形成並被人們無意識接受的價值道德規範、風俗文化習慣以及意識形態等內在行為規範。在社會發展過程中，非正式制度不可缺失，即使在正式制度非常完備的現代國家，也不可能把人們行為的一切都置於正式制度控制之下，仍然存在由非正式制度進行調整的空間或領域。一些轉型國家的制度化過程經驗也表明：正式制度與非正式制度不均衡和不相容，整體制度變遷則不可能成功。如果說正式制度供給是社會演進“函式關係式”的一個常量，那麼非正式制度影響則是此函式式的一個重要變數。兩種制度在不同的發展階段發揮的效能和作用的力度可能存在差異，但有效的整合可使社會管理效能更為顯著。我國地方政府往往重視正式制度對行為的規約而忽略了非正式制度對行為的影響。現實也表明，在社會管理過程中兩者都可以影響社會管理創新的過程及效能。社會管理創新應更加註意區域治理與非正式制度之間的持續互動過程。社會管理依賴於區域精神、參與精神以及治理文化等非正式制度的支撐，社會管理正式制度的創設要以非正式制度為基礎，這樣才能將正式制度內化為非正式制度，以達到社會治理的理想狀態。
***四***社會管理中社會組織的限制性困境與適應性創新問題。
學界對社會組織的理論淵源、定義、功能、其與國家的關係、自身能力的建設以及成長的動力困境等作了較為詳細的研究，也論證了其具有緊密聯絡民眾、維護民眾利益、整合民間資源、積累社會資本、自我管理、自我服務以及提升管理效能等積極特性，因此社會組織被賦予在我國社會管理中發揮“準”主體性作用。我們在肯定社會組織的積極特性的同時，也應該注意到由於文化氛圍的缺失、資源汲取的困境以及制度認同的處境，社會組織的積極特性在我國當前的政治生態下很大程度上是處於一種“應然”狀態。地方政府社會管理創新中所培育的社會組織的功能能否得到有效發揮是有疑問的。這種社會組織所履行的職能其實是屬於傳統的社群服務，其對社會管理客體的服務屬於政府規定的程式性任務。由於受到權力資源依賴、自身能力建設以及公眾的信任度等因素的制約，社會組織在動員社會資源、開展社會協同和培育自我發展的社群組織等方面的功能必定是較弱的。地方政府在社會管理創新中如何擺脫社會組織這種限制性困境以達到適應性創新，筆者認為目前切實可行的辦法是：①社會組織的他律，涉及到法律環境、政府監管以及社會監督等，為社會組織的創設、發展與運作提供良好的環境;②社會組織的自律，由部門、聯盟或組織內部的成員共同制定規則，以此約束自己的行為，實現內部的自我監管，保護自身的利益;③提升社會組織的責信度，包括強化自主性、增強公信力、弱化行政性、提升運作能力以及內化組織集體認同等。
***五***社會管理中社會工作專業隊伍建設應系統提升。
隨著對我國當前社會問題的性質、結構與原因認識的加深以及對人本理念的認同內化，政府在社會管理領域越來越強調平等協同式管理。平等協同式管理認為要想使民眾真正地認同，就要尊重民眾，講道理釋規範。在社會管理創新過程中，社會工作可以從制度與功能兩個維度對社會管理髮揮協同作用。與其他工作方法相比，社會工作具有獨特的優勢;與其他專業人才和專業機構相比，社會工作人才和專業社會工作機構具有獨特的優勢;與傳統社工相比，專業社工是專業人員的行為活動，其任務都具有特定的諸如社會公平、社會團結、社會整合、社會分配、社會福利、社會發展、社會穩定以及社會秩序等社會性目標，它的基本社會功能是通過幫助弱勢人群、劣勢人群與災民等“有需要”的人群來“解決問題和需求滿足”以發揮社會公平、社會團結及社會福利等作用。我國地方政府社會管理創新中社工隊伍建設問題在於：社工專業化職業化水平低;社工人才的教育、使用、評價、激勵等管理機制尚未建立健全;社群社工社會認可支援程度弱;社工運作獨立自主性低等。各地社會管理創新中需要大力發展的不是以往行政性、非專業化的社會工作，而是以專業為基礎、以助人為宗旨的社會工作，是以民間組織與職業社會工作者為主體的社會工作。這種專業化的社工模式既要適應本區域社會文化環境，又要對開展社會工作所在社群的社會管理和社會服務體制進行嵌入，更要主動與所在地行政機關協調與溝通，最終實現其社會服務、社會支援以及助人自助的目標和功能。
二、對當前我國地方政府社會管理創新理念與政策的思考。
通過對各地社會管理創新的文獻蒐集、實地調研、經驗總結以及模式對比，筆者認為地方政府在今後深化社會管理創新過程中可以從以下幾個維度切入。
***一***尋求社會管理從剛性管理向柔性管理的轉化。
“剛性化”穩定思維必定會產生“剛性社會管理”。剛性社會管理奉行以規章制度為本，以一種機械的非人性化的憑藉體制約束、獎懲規則等手段進行的社會管理，它無法發揮社會管理實施主體的能動性。在當前我國地方政府社會管理創新過程中，不管是“大綜管模式”、“網格化管理模式”、“大調解機制”還是“精細化管理模式”等，其實都呈現出一種剛性化特徵。而柔性化社會管理則是“以人為本”的人性化管理，它採用的是以理解和把握社會管理客體的心性與行為規律而施以的非強制性管理方式。這種社會管理方式如果適用恰當，既可以激發社會管理實施主體的效能感並引發其對管理目標的內化，也可以增強社會管理客體對社會管理主體行為的信任度並提升其權威。因此，地方政府在尋求社會管理創新從剛性管理向柔性管理轉變的過程中，除了繼續創新社會管理理念與整合現有的社會管理體制機制以外，還應該更加註重社會發展、社會融合以及加強文化建設等，真正地形成“安全、穩定、有序、活力”的社會氛圍。
***二***探索社會管理從分類控制向嵌入監管的轉化。
社會管理系統並不是一個封閉固化的結構體系，而是一個不斷髮展與演化的開放性系統，它會依據社會政治經濟的發展而不斷地作出調整。學界在理解我國當代國家-社會關係上所運用的公民社會、法團主義、公民社會制衡國家以及總體制度等理論正規化，由於其濃厚的歐美色彩而不能有效地解釋我國社會管理的現狀。康曉光等通過考察國家對多種社會組織的實際控制而提出了“分類控制體系”理論正規化，並通過與其他正規化的比照，認為它是理解我國國家與社會關係的“理想型別”。“分類控制體系”是指政府為了自身利益，根據社會組織的挑戰能力和提供的公共物品，對不同的社會組織採取不同的控制策略[1]。在“分類控制體系”理論正規化的基礎上，康曉光等又提出了“行政吸納社會”的理論正規化，其核心機制是控制與功能替代[2]。在上述理論正規化的基礎上，唐文玉提出了“行政吸納服務”的理論正規化，其核心互動機制是“支援”與“配合”，主要價值目標是增強公共服務能力，提高服務質量與水平[3]。事實上，我國社會發展各個階段的社會管理模式已呈現出“體制吸納”的鮮明特徵：第一階段表現為組織吸納***單位制***;第二階段表現為政策吸納***社會精英介入公共權力領域***;第三階段表現為體制吸納的擴充套件與轉向[4]。我國地方政府可在“行政吸納服務”基礎上引入“嵌入監管”的社會管理模式。與公民社會等強調國家與社會相分離的理論正規化相比，“行政吸納+嵌入監管”的社會管理模式更適宜於我國的現實狀況。因為政府的職能改革、執政成本與社會風險控制、社會結構與社會需求的多元化以及社會組織的自利邏輯等因素為社會管理客體適應與接受這種模式奠定了良好的現實基礎。
***三***發揮社會管理中非正式制度與正式制度的協同效能。
雖說“非正式制度”在概念上是個“泊來品”，但在我國社會管理實踐史中卻早已成為一種實效的管理理念。民眾所特有的價值觀念、倫理規範、風俗習慣以及意識形態等都會影響社會管理的體制構成、效能以及創新。我國體制改革以及“單位制”解體後，從政府分化出的大量社會服務、社會管理以及社會保障實際上部分是由具有非正式制度特性的社群來承擔的。大量的社群治理經驗研究也表明，社群治理的實現不僅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撐。以城市流動人口管理為例，地方政府在推行實有人口資訊系統建設、類別化監管以及組團式走訪機制等正式制度建設的同時，更應在區域內釐清流動人口與城市安全的複雜關係，包括流動人口群體內部異質性、社會排斥與社群區隔、社群參與與社群治安以及社群支援與社群融合等問題，大力提倡公民融合政策。在制度供給方面，逐漸打破各種身份區隔，樹立個體及群體間的理性溝通行為;在文化氛圍方面大力倡導民眾的寬容度，增強流動人口的城市認同感;在社會協同方面，結合社會組織的力量，政府制定協助流動人口更順利地適應城市生活的各種免費專案，等等。只有通過正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達成政府社會管理創新中制度協同的“累積效應”。
***四***強化社會管理中制度系統功能耦合及後續發展能力。
系統論認為任何事物都是一個系統。系統是由相互聯絡、相互制約以及相互作用的元素組成的具有一定結構與功能的整體。社會管理制度也是一個由不同要素構成的系統，它絕不僅僅是一些規則的整合與組合。制度的經驗研究表明，基礎制度越高的制度穩定性越強，因為它能使社會管理處於合理有效的資訊調節之下。社會管理的有效性是由該項制度系統的耦合性質與程度、耦合方式與層次、外部環境以及資訊溝通等相關的自變數及其相互間關係決定的。從功能上看，社會管理制度系統應包含強制機制、汲取機制、共識機制、監管機制、協調機制、表達機制、整合機制以及再分配機制等八大機制。我國地方政府應進一步強化社會管理中制度系統各功能機制的耦合度，才能更好地發揮社會管理的效能。因為社會管理制度系統這八大機制具有較強的關聯性：表達機制能保證獲取社會資訊的真實性而有利於社會管理決策;共識機制能保證資訊的有效性而降低社會管理成本;協調機制能保證社會管理決策的執行力度;監管機制能影響從行動到反饋再到協調的社會管理執行過程;再分配機制能為社會管理奠定合法性基礎;汲取機制能為社會管理增添多元力量;整合機制可以實現社會管理從條塊分割到整體協調管理;強制機制能保證社會管理的有效執行。因此，地方政府在社會管理創新過程中可以這八大機制為切入點，統籌兼顧，逐漸從區域性到整體強化社會管理中制度系統的功能耦合以提高其後續發展能力。
***五***以社會政策來夯實社會管理創新基礎。
現代社會中對公民福祉和社會正義的關注使社會政策不僅成為政府實施社會治理的一項核心制度，也成為構建社會關係與維護社會穩定的一種不可或缺的機制。社會政策清晰地表明瞭政府透過制度化行動機制來解決社會問題的智慧以及管理社會風險的策略。作為現代社會權利結構與功能實施的部分要素，社會政策就是要針對社會變遷過程中有顯著影響的社會問題，通過策略性的行動實現既定的價值觀，從而建立社會團結的基礎。社會政策通過一系列行動者***政府、社會組織、社群及民眾等***、資源***物質、經費及人力等***、技術與資訊等構成的有機體系，在微觀***個人與家庭***與巨集觀***社群、組織與社會***兩個層面上實施社會控制、社會變革以及社會發展的策略和目標[5]。
地方政府應加強探索如何融合傳統福利理念、政黨意識形態與社會主義政策推行原則三者形成可操作的政策原則與實踐倫理。在社會政策制定與推行中應遵循秩序與穩定、民生與權利、民主與參與以及正義與團結等價值觀。針對社會問題與目標群體，地方政府應著力倡導“發展型社會政策”。
因為傳統社會政策的受益者或物件可能會產生被動性與依賴性，但發展型社會政策卻認為，福利接受者或參與者都有自身的能動性與積極性，應該通過各種方式來調動政策受益物件或政策參與者的就業積極性。由於發展型社會政策強調社會福利服務的全面性與永續性，它促使傳統的社會工作專業由注重剩餘性的和治療性的服務取向轉向制度性的和發展性的服務取向。作為一種專業的社會管理方式，社會工作與社會服務不再是簡單地迴應和解決受助物件的物質匱乏等基本問題，而是要通過專業方法幫助受助者改善社會適應和生存發展的知識與技巧，並滿足與受助者物質需求相關的情感及社會需求。總之，社會政策作為調節社會關係、消除社會不平等的制度設定，是保證社會穩定與實現有效社會管理的基礎性工作。
***六***以培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。
和諧社會是一切積極因素得到最廣泛最充分調動的社會，是一個人與自然、人與人以及人與社會和諧的社會。建設和諧社會不是哪一群人、哪一部分人的事，它涉及全體社會成員，是全體社會成員的責任，需要全體社會成員的共同努力。因此，倡導“公共精神”將有助於營造社會管理創新的公共話語氛圍。現代公共精神源於社會公共領域的道德和理想。公共精神不僅包括社會公德意識、自制自律的行為與善待生命社會的胸懷，而且體現於規則制定與執行的公正性以及自覺性，更是以一定形式的行為為媒介來傳達公共社會領域活動中的各種意向、價值觀念以及行為規範等。
和諧社會所強調的公共精神的基本向度是民眾在公共生活中對彰顯和諧社會基本理念的行為準則與規範的主觀認可，並體現於客觀行動上的遵守與執行，是力求在具有社會理性與道德理想的民眾之間、部門之間以及民眾與部門之間，彰顯民眾與組織所應持有的權利和義務，也是對公平的承諾，對寬容的尊重，對正義的信仰。我國地方政府在社會管理創新中應從兩個層面著力培育公共精神：一是進一步弘揚政府公共精神。政府的公共精神表現為對公共利益的理解與對公眾利益的關注，政府角色的重新定位以及服務認同角色意識，超越個人視野對公共行政過程的深刻理解，在公共事務活動中的積極參與以及對公共規範的維護。它要求政府在制定公共政策過程中以公共精神為主導，密切關注並回應民眾需求，具有強烈的責任感，擴大民主參與的渠道，形成民主參與機制。二是增強民眾的公共精神。公共精神也是存在於公民社會之中的一種關心公共事物，並願意致力於公共生活的改善、公共秩序的建構，以營造適於生存與發展條件的倫理規範、政治價值與社會制度。公共精神更是指在公共善治的共識基礎上所產生的自尊、互惠、信任等基本倫理規範，體現為社會交往中在自尊的基礎上贏得他尊，以互惠作為根本的交往準則，在不斷的博弈中積累彼此的信任資本，並遵循於最基本的公共道德基礎。
引導和鼓勵民眾參與公共生活，通過這樣一種平臺的催生與搭建為民眾交流傾訴提供一種解決的話語機制，使民眾都能意識到自我角色的存在、自我價值的實現以及自我權利的賦予，也使民眾認識到自己與社會各群體的彼此共融與平等，讓他們既感覺不到特權等級又意識到走法律程式的正當性，既意識到個體利益的尊貴又感受到公共利益的重要性，既意識到社會秩序感又使得其主客觀需求得以迴應。構築主流公共文化價值觀，以利益為基本動力，以權利為基本支撐，以新倫理精神為軟碟機，以創新精神為基本景觀來確立對於民眾公共行為和思想的疏導以及公共精神的生成。
公共精神不是抽象的修辭，它是一種微觀的、鮮活的、流動的、可識別的生活內容和底層修辭。在城市底層話語視野裡，培育公共精神其實很大程度上就是要完成精英話語與底層話語的積極對接，完成政治話語與生活話語的有效“縫合”，也就是要將抽象巨集大的話語資訊轉化為普通民眾能夠理解的表述方式，使其進入民眾的日常生活領域，成為民眾日常生活的一部分，進而在日常生活領域完成對公共精神內涵的識別與認同[6]。這就要求地方政府在既有的社會情境與制度環境中，以決策精英和普通民眾這兩種基本角色來重構政治社會公共領域，塑造公民共同體。變維穩思維為創穩思維，從制度的配套和程式的可行兩個層面推進公民資格權利結構的完善，使公民權利內容與保護落到實處;推進民眾有序政治參與的制度精細化;鼓勵民眾積極參與公共事務的開放制度和精英心態緊密聯絡在一起;形成資訊充分交流的社會公共領域並以顯著的互惠和利益妥協增進社會合作，存量社會資本，涵養豐厚的公共精神;探索國家-民眾之間協商合作的模式，使利益相關的民眾或關心公共事務的民眾參與到真實的協商程式中;通過社會組織、社群以及網路來設定公共議題，使民眾在對相關公共事務的探討中辨清個體利益與公共利益的邊界及其關係的處理。
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