我國地方政府發債的可行性思考
關鍵詞：地方債 公共品 分稅制
目前，許多學者呼籲賦予地方政府發債權，認為這會拉動地方政府的投資需求，有利於中國經濟儘快走出通貨緊縮的低迷狀態。在中國轉軌經濟背景下，實施地方債會帶來什麼樣的結果呢？
一、西方國家“地方債”的發行特點
在西方發達國家，地方債又稱為市政債券，是各級地方政府為提供地方性公共品而籌措建設資金的一種融資方式。如1990年，美國未償付的州和地方政府債務為8486億美元，1995年已經超過了1萬億美元。
（一）地方債的種類。
從擔保品來看，西方國家地方債主要分為：①一般責任債券。它是由州、縣、特區、城市、鎮及學院區所發行的、以其無限徵稅能力和徵稅權力為保證的債務憑證，其特點是以地方的稅收來源作為還款的保障。由於西方國家實行分稅制，地方各級政府的徵稅範圍不同，因此，不同級別的地方債的擔保能力也不同。② 收入債券。地方政府發行的、以某一特定的收入來源作為還款來源的債務憑證，主要是為某一專案融資並以專案的收入還款，不受政府稅收權力的保證和支援，所以收入債券依賴的基礎是專案的盈利能力。有些市政債券的擔保具有一般責任債券和收入債券的共同特徵，如投保債券、銀行擔保市政債券、再融資債券等。
（二）西方國家地方債的主要特點。
1.地方債發行的目的。地方債的發行主要是因為：①調節地方政府費用支出和稅收收入之間的不同步而導致的收入——支出暫時性和季節性失衡。這類債券期限短，不會超過一年，到年底就會實現收支平衡。②為“地方性公共品”融資；主要用於醫院、住宅、教育以及汙染控制等公益性事業。這類債券期限比較長。
2.地方債的主要投資者。投資於地方債的主要是一些金融機構，如商業銀行、保險公司等金融機構（見表1和表2），一方面是為了避稅，如美國的法律規定，地方債利息收入免繳聯邦所得稅，同時很多地方債還免繳州和地方所得稅；另一方面是合理運用其資金，當貸款需求不足時，它們就購買地方債，當貸款需求旺盛時，金融機構就出售持有的地方債。
3.地方債在整個政府債務中所佔的比重較低。儘管地方政府具有發債的權力，地方政府也對某些稅種具有徵稅的權力和償還債務的能力，但地方政府對發行債務還是比較謹慎，在整個政府的債務中所佔的比重較低。（見表3）。
4.對地方債的管理相當嚴格。在美國，一是通過法律、法規規範地方政府舉債行為。發行人必須根據其稅收和收入能力約束其發債行為，如有些州規定：①州信用不能用於私人利益；②債券要首先用於改進公益事業的長期專案；③大宗證券發行需要投票表決。二是通過市場機制來約束地方債。如通過市政債券的信用評級和法律程式以保證其合法性及其償還能力，地方政府的信用級別對地方債的發行、籌資成本、債券的流通性，都產生重大影響，投資者也高度關注地方債的發行以及發行人的財務狀況，如發行人的支付能力和支付意願。再如日本，日本政府對地方債實行嚴格的審批制度，地方債發行時，要先向自治省申報，提出所要發展的建設專案，資金來源和需要發行債券的額度，自治省審查後，將各地的發債計劃進行彙總，並同大藏省協商，再由自治省統一下達分地區的發債額度。日本理論界認為，實行審批制度可以達到三個目的：①防止地方債的膨脹，確保地方財政的安全執行；②防止資金過度向富裕地區流動，確保資金的合理分配；③統一協調中央、地方政府和民間資金的關係。
二、地方政府發行債券的經濟學機制：公共品與資訊對稱
1.地方政府具有提供地方性公共品的職能。地方債主要用於公共品和公益事業的發展與建設。一個國家的政權結構如果是以中央政府為核心的多級政府組成，即“中央——地方”政權結構，公共品的提供者也因此存在兩個層次：中央政府與地方政府。相應地，就存在中央政府和地方政府如何確定公共品的供應邊界問題。如果不能在中央政府與地方政府之間清楚地確定公共品的供應邊界，就會導致中央政府與地方政府的競爭關係，其結果是有些公共品供應不足，有些公共品出現重複建設、供過於求，造成社會資源的浪費和配置效率低下。
從理論上說，公共品的供應邊界分為兩個層次：第一個層次是“公共品”與“私人品”的邊界，在社會總產品中，確定“公共品”與“私人品”的邊界就是確定政府與企業職能的分工界限，也是社會產品是否具有“競爭性”和“排他性”屬性的邊界。“公共品”供應邊界的第二個層次是如何在中央政府和地方政府之間界定公共品的供應邊界，從資源配置效率的角度上看，其確定原則是“公共品”的受益範圍，“公共品”由哪一級地區居民享用，就由哪一級政府負責提供，遵循“誰受益，誰投資” 的原則。因為居民對“公共品”的享用，要受到地理和行政區域的限制。根據受益範圍原則，“公共品”可以分為“全國性公共品”和“地方性公共品”。“全國性公共品”具有下列特點：①由中央政府提供；②受益範圍在整個國家的行政區域內；③受益範圍在整個國家的行政區域內分佈比較均勻。“地方性公共產品”的特徵主要有：①由各級地方政府提供，滿足某一特定區域範圍內的居民的公共消費需求；②受益範圍基本上被限定在某一個區域之內，並且這種受益在本區域內分佈相當均勻；③受益者主要是本地區內的居民。
此外，“地方性公共品”還存在“純”與“準”之分，判斷地方性公共品“純”與“準”，關鍵是看這種“地方性公共品”的消費是否會因居民人數的增加而產生擁擠。如氣象預報，每位居民通過電視、電臺和報紙等新聞媒體從當地氣象預報中所獲得的利益並不會因為其他地區居民的大量遷入而相應地減少或受損，因此，氣象預報是一種較為典型的“純公共產品”。而地方性公安系統則不同，如許多外地居民遷入本地，會帶來諸多治安問題，造成警力分散，於是，原有公安系統對當地原有居民所產生的利益便會減少。排水系統和公立學校也是如此。
關於“公共品”的受益範圍，還要注意的是“純公共品”未必就是全國性的，“準公共品”也未必一定是地方性的。如路燈，它具有“非排他性”和“非競爭性”，是典型的“純公共品”，但是，路燈的受益範圍卻很小，甚至侷限在一個街區。由此可見，即使對於“純公共品”來說，也有著全國性與地方性之分，也具有一定的層次性。
2.地方政府在提供“地方性公共品”上具有資訊對稱的優勢。與中央政府通過發行國債籌集資金來提供“地方性公共品”相比，地方政府對“地方性公共品”的需求瞭解和資訊掌握上具有比較優勢，這樣，不會造成“地方性公共品”要麼供應不足，要麼供過於求，實現公共資源的優化配置，提高公共資源的配置效率，這也使地方政府債券的還款來源得到了保障。如果提供“公共品”的責任完全由中央政府獨立承擔，則會導致各地區居民對“公共品”的不同偏好被忽視。中央政府往往按照統一的標準向每個地區的居民等量地提供“公共品”，但是，有些地區的居民會偏好數量較多的某些“公共品”並樂意為之支付更高的稅收，而另外一些地區的居民則偏好較少的某些“公共品”，中央政府的統一標準就可能使這兩類地區的居民都無法得到自己最滿意的“公共品”數量，從而帶來效率的損失。中央政府的這種缺陷，可以由地方政府來彌補，由地方政府發行地方債來提供“地方性公共品”，就能提高經濟效率。
“地方性公共品”分為“純地方性公共品”和“準地方性公共品”，相對應的是地方政府發行的債券也分為“一般責任債券”和“收入債券”。“純地方性公共品”專案不以收回專案本身的投資為目標，事實上也很難收回。所以地方政府以經常性財政收入作擔保發行“一般責任債券”為“純地方性公共品”融資。“準地方性公共品”專案建成後，可以取得一定的收益，在一定時期內，可以通過專案本身的收益進行還本付息，地方政府可以發行“收入債券”為“準地方性公共品”專案融資。
三、地方政府發債的制度保障：獨立的財政權、分稅制與地方政府的約束
一般責任債券的發行是以政府的徵稅權為擔保的，未來償債資金來源於地方政府的稅收收入；收入債券雖然以債券融資專案的未來收入償還債券的本息，但一旦專案失敗或者是因經濟週期的變化導致專案收入的下降而不足以償還收入債券的本息，這時候，還得地方政府用稅收的收入來償還地方政府發行的收入債券本息。因此，地方政府發行債券的基礎性制度安排是賦予地方政府獨立的財政權和實行分稅制。在西方國家，一般通過有關法律明確規定中央——地方政府的關係以及事權的劃分，地方政府具有比較高的自治權和決策權，地方政府能夠獨立地編制本級政府的財政收支表，由同級的議會批准執行。為了使地方政府的收入有固定的保證，在社會資源的汲取上實行分稅制，對屬於地方政府的稅種，地方政府具有主導權，不但具有該稅種的徵收權，還具有確定該稅種的稅基和稅率的權力。分稅制，使地方政府具有獨立的財權，收入來源就有了法定保障，同時也為地方政府發行債券提供了制度上的保障。
分稅制是市場經濟條件下處理政府間財政關係的基本形式。按照分稅制財政體制的基本要求，地方各級預算經常性收入由本級稅收、本級服務性收費和中央的轉移性支付組成，當以上收入不能滿足地方財政的需要時，允許地方政府發行債券，為基礎設施建設等“公共品”籌集資金。可見，舉債權是分稅制下賦予各級地方政府應有的財權之一。因此，地方政府發行債券的權利是以地方政府的獨立財權和分稅制為基礎的，從這個意義上說，地方政府發行債券的權利是一種附加權，是附加於財權和稅權的發債權。
在西方，地方政府在行使事權上不是無限的，還受到地方議會的制約，地方議會的存在和對地方政府的監督與制約，強化了對地方政府的約束，制約了地方政府對發債權的濫用，防止地方政府出現債務危機並提高地方政府對債務資金的使用效率，使地方債務資金能夠真正地用於“地方性公共品”的供給上，避免債務資金被挪用。
四、目前我國實施地方債的制度條件暫不成熟
1.中央政府——地方政府事權劃分模糊，公共品的供應邊界有待明確。改革開放以後，我國中央政府與地方政府之間關係的改革是遵循“放權”的思路。隨著分配製度的改革，中央政府的財力和控制的資源佔GDP的比重越來越低，中央政府承擔的公共事務卻隨著改革開放日趨繁重，為減輕中央財政壓力，中央政府開始把一些職能交給地方政府，把有關地方事務的決策權下放給地方政府。在這個過程中，表面上看各級政府的職能和支出責任似乎很明確，但在實踐中到目前為止，中國政府還沒有制定出一個明確的哪級政府負責哪些事物的法律和法規。這種現實導致了政府間行政職能的交叉，中央政府——地方政府的事權和支出分工模糊，並進一步導致支出決策在有些時候更多地是從政治上出發，而不是考慮如何提高政府提供“公共品”的效率。
中央政府——地方政府的事權劃分沒有在法律的框架下進行規範，就會使地方債的使用方向模糊，賦予地方政府“發債權”就會導致地方政府濫用“發債權”，同時又沒有原則和規範去約束政府行為，從而會助長地方政府的債務膨脹。
2.“分稅制”的改革不徹底。改革開放以來，中國稅制的重大變化是在1994年推行“分稅制”。“分稅制”的出臺並非是建立在中央政府與地方政府職能改革的基礎上，而是建立在當時中央財政收入佔GDP的比重相當低、中央財政收支困難的情況下，中央政府為了獲取更多的財政收入而實施的。在這樣一種背景下出臺的“分稅制”自然也不會十分徹底。1994年的改革中，幾乎沒有增加中央以下各級政府財政自主權的措施，新的《預演算法》確實在財政支出構成上，給了地方政府一些自由處置權，但中央政府對財政收入施加了限制，如“分稅制”中雖然明確地劃分了中央稅與地方稅，也賦予地方政府對地方稅的徵收權，但地方稅的稅基和稅率的確定權卻在中央，地方政府只能根據中央政府確定的地方稅稅率進行徵收，沒有任何根據本地的實際情況對地方稅稅率進行調整的彈性與餘地。“分稅制”改革的不徹底，會影響地方政府的經常性收入，這對地方政府發行債券的擔保帶來了不確定性和可變性，尤其是以地方政府稅收來源為保障的“一般責任債券”。
3.地方政府存在“軟約束”，賦予地方政府“發債權”可能被濫用。在西方，一級政府有一級議會，地方議會對地方政府形成了強有力的約束，地方政府關於地方事務的決策要經過議會的批准才能實施，這就能保證地方政府的決策和行動能滿足本地居民的偏好。在我國，地方人民代表大會履行監督地方政府的職能，但在實踐中，該職能的發揮受到限制。由於我國信用評價體系還很不完善，許多地方性會計師事務所、專案評估所、媒體等中介機構與地方政府有著千絲萬縷的聯絡，地方人大代表與居民獲取資訊的能力受到限制，地方政府與地方人大處於資訊不對稱狀態，地方政府在資訊方面具有比較優勢，限制了地方人大代表和居民對地方政府的監督與制約。
由於我國的戶籍管理相當嚴格，居民沒有自由遷徙的權利，如果居民不能用手投票，也不能“用腳投票”，那麼不管地方政府行為是否符合居民的偏好，居民只能忍著，不能遷入其他地方定居。因此，難以保證地方債使用方向的合理和高效率。
五、現階段賦予地方政府“發債權”的弊端
1.賦予地方政府“發債權”會強化“弱中央政府——強地方政府”格局。目前，在“中央政府——地方政府”的財力分配中，中央財政汲取能力在下降，對社會資源的控制力在弱化
實施地方債等於賦予地方政府控制社會資源的權力。在中央政府財力汲取能力處於弱勢，實施地方債的制度環境沒有得到完善的情況下，實施地方債會造成地方政府與中央政府競爭性爭奪社會資源，地方政府由於對當地的資訊掌握得比較多，會充分利用資訊優勢並有效地結合好“發債權”，不但會影響國債的發行，更會影響中央政府對資源和財力的控制，在原有的基礎上進一步強化“弱中央政府——強地方政府”格局，並有可能出現地方割據的諸侯經濟。
2.實施地方債有可能加劇地區間的不平衡。實施地方債，經濟發達地區不僅“應債資源”豐富，而且還會吸引不發達地區的資金通過購買債券流向發達地區。落後地區為了防止本地資金的外流和吸引發達地區資金流向本地，就會提高本地區的地方債的收益率。反過來，又會使發達地區的地方政府提高其地方債的收益率。這樣，一方面，會加劇地方政府的債務負擔，另一方面，資源大部分流向發達地區，加劇現有的地區間不平衡和出現“馬太效應”。
3.不利於產業結構的調整。在目前市場經濟體制還沒有完善的情況下，實施地方債有可能再次造成各地重複建設、盲目建設。在這方面，我們的教訓比較深刻。在沒有賦予地方政府“發債權”時，各地方政府就總是想方設法地通過集資、迫使地方性商業銀行貸款等手段為地方政府的專案融資，從而造成全國各地嚴重的亂上專案、重複建設的情況。如果實施地方債，地方政府為專案融資的途徑多了，在地方政府職能沒有轉換的情況下，重複建設的情況可能會變得更加嚴重，不利於產業結構的調整。
六、結論
在目前“中央政府——地方政府”事權不清、地方政府“軟約束”等制度背景下，實施地方債並不能使地方政府在提供“公共品”方面得到多大的改善，反而會導致非良性的中央政府——地方政府的競爭和東西部地區的競爭等種種弊端。因此，在現階段，為了充分調動地方政府的積極性，使地方政府能夠履行更多的職責，為地方提供更多的、反映居民偏好的“公共品”，筆者認為現階段重點是進一步完善和深化“分稅制”和中央財政的轉移支付制度的改革，在此基礎上再考慮賦予地方政府的“發債權”。
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