淺談地方政府債務風險問題防範論文
地方政府債務是具有一定的風險，那麼我們要怎麼防範這些風險問題呢?下面是小編帶來的關於地方政府債務風險問題防範論文的內容，歡迎閱讀參考!
地方政府債務風險問題防範論文篇1：《地方政府債務風險防範問題》
[摘要] 今年來我國地方政府債務規模快速增加,給國家和政府帶來了相當的金融風險,本文就當前地方政府債務的現狀及特徵、生成原因展開分析,並對地方政府債務風險的防範機理進行探索性地研究。
[關鍵詞] 賬務風險 地方政府
受多方面因素的影響, 我國地方政府債務規模呈快速膨脹趨勢,債務風險凸顯。有些地方政府的債務負擔沉重,已經嚴重影響到本級財政的運轉。這必須引起各級政府高度重視,採取有效防控措施,化解並防範地方財政債務風險,以確保地方經濟和社會的穩定與發展。
一、我國地方政府債務風險的現狀
1.地方政府債務風險特徵
目前,我國地方政府債務風險在區域性已經顯現,未來潛在的風險很大,如不積極防範和化解,將會嚴重威脅國家的經濟安全和社會穩定,這勢必會影響我們科學發展觀的落實和和諧社會的構建。在我國,地方政府債務風險有以下特徵:
***1***地方政府債務會產生“擠出效應”
地方債務資金並非全部用於基礎設施和公共專案,有相當大一部分被用於非生產性建設領域、發放拖欠工資以及借新債還舊債,地方政府負債“擠出”民間投資,直接損害了民營經濟的發展。而且,地方政府債務會大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產品的投入,延緩地方經濟社會協調發展,阻礙和諧社會的構建。
***2***地方鉅額債務勢必會對巨集觀經濟產生衝擊
地方政府的大量債務,最終會通過特有的財政貨幣傳導機制影響巨集觀經濟穩定。在我國,地方政府是中央政府的地方代理人,代表中央政府去造福一方,所以地方政府沒有破產之猶,這實際上意味者中央政府是地方政府債務的最終責任人。
***3***地方政府債務危及政治文明建設
政府債務最終“埋單者”只能是廣大老百姓,只能是每位納稅人。地方政府鉅額債務影響科學發展觀的落實、和諧社會的構建。與此同時,鉅額地方政府債務使得財政各種支付產生危機,造成的幹部職工工資拖欠,國有企業破產財政兜底、下崗人員生活費和再就業、企業離退休人員養老金等支出缺口,會嚴重影響政權運轉、群眾生活,從而會使老百姓對政府的執政能力產生懷疑。因此,可以說地方政府鉅額債務考驗著政府的誠信。
2.我國地方政府債務的風險的現狀分析
***1***債務總量不清,規模巨大
其中的主要原因有以下兩方面:一是我國地方政府債務來源複雜,鉅額的地方政府債務是多年積累、特別是在 20 多年的經濟體制轉軌中逐漸積累形成的,既有地方政府舉借和擔保而產生的直接債務,又有經濟社會風險可能向政府轉嫁而形成的或有債務。二是由於或有債務自身的特點,在技術上,我們不易準確把握其數量。同時,當前政績考核機制不健全,地方政府往往從政績出發,認為或有債務不需要本屆政府償還,因此也就無動力查清地方政府債務。但我們不能因此說地方政府債務規模不大,從上一部分析來看,我國地方政府債務規模已相當大。
***2***或有債務所佔比重大,潛在的債務風險巨大
在我國地方政府債務的構成中,有大量的債務屬於或有債務。誠然,或有債務不是地方政府的直接債務,不需要地方政府現期償還,但在一定條件下,或有債務會轉化為直接或是顯性債務。或有債務在借款人無法償還的情況下,地方政府出於大局利益或公眾壓力的考慮,承擔或有債務的最終償還責任,這將會使政府或有債務轉化為直接顯性債務,這將會增加地方政府償債壓力。
***3***償債能力低,違約率高
一些處於困境中的地方政府償債能力低下,違約情況嚴重。負債執行的縣鄉基層政府一般經濟基礎薄弱,還債缺乏經濟支撐。一方面,各種達標升級、形象工程導致債務持續增長;另一方面,因為債務不能按期償還,本息不斷堆積,市場融資能力下降,還債能力日益惡化。地方債務資金使用與管理混亂,弱化了財政償債能力。
***4***缺乏完善的應對地方政府債務風險的機制
我國目前地方政府債務種類多,或有債務比重大,而政府債務統計主要是直接債務,未包括全部或有債務。這就使我們無法準確掌握地方政府債務的真實規模,這樣,債務負擔率、債務依存度、償債率等衡量債務指標就無法得到有效的運用,地方政府債務風險預警機制無法建立,大大削弱了決策部門對地方政府債務風險的監控,地方政府債務管理基本上處於失控狀態。
二、防範與化解地方政府債務風險的探索
1.深化財政體制改革,構建公共財政體制
目前,我國的財政體制離完善的公共財政體制還較遠,在當前的財政體制下,過分強調在現行財政體制內有效化解地方鉅額債務只能是心有餘而力不足。為此,我們必須要改革和完善現行的財政體制,通過構建完善的公共財政體制來化解當前鉅額的地方政府債務。具體來講,就是科學劃分中央政府和地方政府的事權、進一步深化“分稅制”改革以、深化預算體制改革。
***1***科學劃分中央政府和地方政府的事權
首先,屬於地方性質的公共品應由地方供應。在一般情況下,只有全國性的共享物品和服務***如國防、外交、全國性的基礎設施***才由中央政府提供。其次,調節收入分配的功能主要由中央政府承擔,但同時鼓勵各地儘量克服本地內部不公平現象。再次,巨集觀經濟穩定的功能應由中央政府承擔,嚴禁地方政府幹擾中央財政政策和金融政策的實施。
***2***進一步深化“分稅制”改革
公共財政體系要求地方政府應具有相對獨立的稅收立法權,擁有能取得穩固收入的主體稅種,構建結構合理的地方稅體系。對不合理、不合法的收費專案,要堅決取締;對有繼續保留必要的政府性基金和收費,要嚴格規制,由地方稅務部門徵收,統一納入財政預算內管理。
***3***完善預算體制
首先,完善預演算法,提高預演算法的法律地位,維護預演算法的權威,杜絕政府踐踏預演算法的行為。其次,完善預算體系,構建科學的社會保障預算和國有資本經營預算。以產出為導向的績效預算能夠提高地方政府財政資金的使用效率,進而也就緩解了地方發債衝動。
由以上論述可知,化解我國地方政府鉅額債務風險,建立地方公共財政是長久之計和治本之策。構建完善的公共財政體制,我們可以:將我們大量的隱性債務通過發行地方政府債券顯性化;明確中央和地方之間事權、財權;進一步完善和推進分稅制,賦予地方政府一定的稅收立法權,所有這些都是抑制地方政府衝動、化解地方政府債務風險的內在要求。
2.建立健全統一的地方政府債務管理體制
建立較為完善的政府債務綜合管理組織架構,應包括三個層次:
***1***風險管理決策機構
***2***風險管理執行機構
***3***第三方監督機構
3.建立地方政府債務預警系統
地方政府債務風險的形成,不僅涉及政府舉借和擔保的國內外債務,涉及經濟、社會風險,而且涉及經濟發展和財政的償債能力,涉及財政的管理水平。結合財政、經濟、社會發展相關指標,建立地方政府債務風險預警機制,對可能出現的地方政府債務風險及早預警,採取措施,做到防患於未然。
4.充分利用外匯儲蓄來緩解地方財政壓力
建議以外匯儲備來緩解近期地方政府償債壓力。在我國地方政府各級債務構成中,很大的一部分是由地方政府自身的行為造成的。按照“誰借誰還”的原則,地方政府理應承擔還債的責任。
5.控制新增債務,建立償債基金
地方各級政府要按責、權、利和借、用、還相統一的原則,對政府債務進行總量控制。建立償債基金是確保政府信譽和財政可持續發展的必要措施。各級財政部門應根據本地區的需要,確定每年籌集還債準備金的數額,最少應保證償付當年債務本息所需的風險準備。
參考文獻:
[1]劉星:《地方政府債務風險預警機制研究》2005年第三版
[2]劉尚希:《地方政府或有債務:隱匿的財政風險》2002年第一版
地方政府債務風險問題防範論文篇2：《地方政府債務問題與危機風險防範》
[摘要]20世紀80年代前後，巴西發生了三次地方政府債務危機。“負債式增長戰略”以及債務約束和風險預警機制缺乏是導致危機發生的主要原因。當前，我國地方政府債務問題增加，表現為規模大、結構複雜、債務原因多樣化和債務擴充套件機制動力較強等特點。債務問題正逐漸累積財政風險和金融風險。如果沒有形成債務約束機制、化解機制和風險預警機制，地方債務規模超過“債務閾值”，就有可能引發債務危機，甚至是金融危機。為此，需要通過《財政法案》立法來規範地方政府的舉債行為;通過建立債務責任制來約束舉債人的行為;通過債務披露制度將地方債務問題透明化;通過債務風險預警機制來防範風險的發生;通過財稅體制改革和發行市政債券來形成可持續的地方政府債務平衡模式。
[關鍵詞]地方政府債務;債務危機;金融危機;債務閾值
一、引言
我國地方政府債務問題越來越受到關注。地方政府債務問題不僅關係到債務的償還和政府信譽，而且關係到巨集觀經濟能否安全執行。當前，我國地方政府的債務問題類似於20世紀80年代前後巴西地方政府的債務問題。剖析巴西地方政府債務危機發生的原因、演化過程和後果，借鑑其債務治理方法，可以起到“它山之石.可以攻玉”的效果。另外，我國地方政府債務問題日益嚴重，正逐漸積累財政風險和金融風險。我國地方政府債務問題會不會演化為債務危機，甚至是金融危機?這是本文所要探尋的問題。
二、地方政府債務問題與危機：巴西的教訓
20世紀70年代末以來，巴西經歷了三次大的地方債務危機，其中第三次債務危機還誘發了金融市場的劇烈震盪，最終導致了一場金融危機。回顧巴西的地方政府債務危機和由此導致的金融危機，總結和吸取經驗教訓，對分析和解決我國地方政府債務問題具有重要的借鑑意義。
***一***背景
20世紀60年代末至70年代初，巴西經濟實現了快速增長，GDP年均增長率達到了10%左右，創造了“巴西經濟奇蹟”。不過在伴隨經濟增長的同時，社會分化、收入不均等問題也越來越嚴重。為了解決經濟和社會的主要矛盾，隨後的蓋澤爾政府在政治上實行民主化程序，經濟上通過制定“第二個國家發展計劃***1975—1979***”來保持經濟的高速增長。由於巴西國內的儲蓄率較低，為了實現經濟增長計劃，巴西政府仍然沿用了之前的“進口替代戰略”，同時提出“負債增長戰略”，即依靠向國內和國際上的金融機構舉債來籌集資金，維持國內的高投資。雖然“負債增長戰略”維持了經濟的高速增長，但是其負效應也逐漸凸顯出來：***1***累積了鉅額的債務。其中1973—1978年的債務增長率為38.7%，1978年的外債淨額為316億美元…。為了維持在國際債務市場上的聲譽，巴西政府在無力償還舊債和債務利息時開始舉借新債來償還舊債。這樣的結果是債務規模越來越大，遠遠超出了本國現在和未來財政能力所能償還的限度。***2***國內利率被迫升高。由於巴西實行了盯住美元的爬行式外匯政策以及舉債利率與歐洲和美國國際金融市場的利率掛鉤，受到石油危機等外部因素影響，國際金融市場的利率上升，這進一步加劇了巴西政府還債的壓力。在國內，由於受到資金短缺的影響，國內金融市場利率被迫升高。***3***國內通貨膨脹率不斷攀升。在取消對企業的出口補貼後，為了進一步刺激出口賺取外匯來償還外債，政府對貨幣克魯塞羅實行主動貶值，形成了貨幣性通貨膨脹。同時，受自然災害影響，糧食減產，進一步加劇了通貨膨脹。與通貨膨脹掛鉤的指數工資增長也帶動了勞動力成本的上升，增加了企業的負擔，增加了政府的養老支付負擔，這又迫使企業和政府進一步舉債來維持執行。在這些債務中，一部分就是由地方政府舉借的。
***二***債務危機演化為金融危機
20世紀80年代初，由於受到國際石油危機影響，倫敦和紐約等國際金融市場的利率開始攀升。受此影響，巴西政府舉債的借貸成本升高，這導致巴西政府需要為此支付更高的貸款利息。由於無力支付高額的債務利息，巴西各州政府紛紛宣佈停止對國外債權人債務的清償，這引起了國際金融市場的恐慌，主要外國債權人紛紛要求巴西政府立即償還債務。巴西聯邦政府作為州政府債務的最終擔保人，不得不與外國債權人談判達成還款協議，接管了州政府約190億美元的外部債務，償還期限為20年。
1993年，由於巴西經濟增速下滑，政府稅收縮減，社保和工資支出剛性等原因，使得州政府無力償還聯邦金融機構的債務，紛紛宣佈停止支付，又發生了債務違約行為，導致了又一次嚴重的地方債務危機。為了解決危機，聯邦政府和州政府進行了談判，談判的最終結果是聯邦政府為部分州政府債務進行償還，債務總額約為280億美元，償還期限為20年。
1994年前後，由於巴西國內通貨膨脹水平上升，以及債券實際利息率的大幅度上升，各州州政府的債務負擔進一步加重，最終導致州政府拒絕履行對聯邦政府的債務償還義務。這一訊息引起了金融市場的恐慌，投資人，尤其是外國投資人紛紛從股票市場撤資，股市大跌，資本外逃，外匯短缺導致外匯市場壓力增大。儘管央行擴大了外匯管理幅度，放棄了釘住主要國際貨幣的匯率機制，實行自由匯率，但是巴西貨幣仍然貶值10%。與此同時，國內通脹壓力增大，內需縮減，經濟增速下滑，增長偏離潛在增長軌跡。因此，一場地方政府債務危機最終演化為金融危機和經濟危機。
***三***啟示
總的來說，巴西地方政府債務危機是內外因共同作用的結果。內因方面，“負債式增長戰略”是導致其負債不斷增加的主要原因。而聯邦政府對地方政府的預算軟約束，缺乏相關的法律制度對地方政府債務進行限制和規定，以及缺少債務的透明度和風險預警機制，也是債務危機形成和擴散的重要原因。外因方面則是國際市場利率等波動是誘發其債務危機發生的導火索。不過，內因才是巴西債務危機產生和蔓延的關鍵因素。 在巴西地方債務危機發生後，聯邦政府通過制定《財政責任法》等法律法規，規定和限制了地方政府舉債規模等。同時，通過定期公佈債務報告來提高地方政府債務的透明度;對違反《財政責任法》的相關責任人實施行政處罰等一些措施，使得巴西的地方債務問題越來越得到規範，其對地方債務問題的治理是值得我們學習的。
三、我國地方政府債務問題與危機風險的可能性審視
***一***地方政府債務的基本狀況
1.債務規模大
近10年來，我國地方政府債務餘額呈現了大幅度的增長。洪源和李禮的研究中測算出2003年全國地方政府直接和或有債務是3.29萬億元;國務院發展研究中心課題組估計2004年全國的地方政府債務餘額1萬億元以上;時紅秀測算出2005年全國縣鄉兩級政府的債務餘額不少於4000億元;範伯乃、張建築的研究指出2006年全國地方政府直接和或有債務6.64萬億元;財政部財科所課題組估計2007年全國地方債務餘額是4萬億元以上;安邦諮詢估計2009年我國地方政府債務餘額為7.43萬億元;審計署的審計報告中披露2010年全國省市縣三級的地方債務餘額為10.72萬億元;徐婷婷的報道中引用的資料顯示2012年我國地方債務餘額約為13.87萬億元;翁仕友的報道中則指出2013年我國四級政府的債務餘額約為14萬億元。由此可見，我國地方政府債務餘額正呈現大幅度的增長態勢，且債務餘額存量已經非常龐大。
2.債務結構複雜
我國地方政府債務的結構複雜，主要表現為：***1***直接債務和或有債務並存。直接債務是地方政府需要直接支付的債務，主要是各類的財政貸款和借款。或有債務則是未來需要政府償付的和其提供擔保的債務需要其最後承擔償付義務的債務，主要是指通過政府投融資平臺或是下屬單位等形成的各類債務。如果出現債務違約，這種債務最終也需要地方政府來償付。為了規避財政規則的約束，越來越多的地方政府通過地方投融資平臺來獲取資金，地方債務隱性化問題也越來越突出。***2***債務種類繁多。有地方政府向國際金融機構的直接貸款，有以土地抵押向金融機構的擔保貸款，有地方國有公司和投融資平臺代為發行的企業債，有地方政府為下屬單位和企業擔保的各類借款和貸款，有社會基金缺口，拖欠職工工資和工程專案款等。***3***各級地方政府的債務比例不一致，其中市、縣級政府的債務規模呈現不斷擴張的態勢。由於受制於地方財政等的約束，為了增加公共投資，提供基本的教育、醫療等國家規定的基本公共服務，一些縣級政府不得不舉債。
3.債務原因多樣
我國地方政府債務形成的原因是非常複雜的。既有財政體制、投融資體制和行政管理體制等造成的體制性因素，也有政策性因素。***1***財政體制。1994年中央和地方的分稅制改革後，實現了“財權向上，事權向下”的財政格局。由於沒有清晰的事權劃分，地方政府需要完成教育、醫療、公共交通、基礎設施等各項支出，受制於稅收的約束。為了完成這些剛性的支援，地方政府不得不通過借貸、地方投融資平臺等籌集資金，地方政府漸漸地走上了一條負債式發展的道路。***2***投融資體制。由於受“政績考核”和“經濟利益”的驅動，地方政府偏好發展大專案，也偏好通過成立投融資平臺涉足競爭性領域。大專案需要數額較大的資金來支援，地方政府為了達到投資目的，往往通過土地抵押融資等模式取得專案資金，而專案未來的收益卻不能按期償還債務。***3***行政管理體制。由於對地方政府的管理和監督體制不健全，地方政府熱衷於“短、平、快”的專案，重視資金投入，而輕視經濟和社會效益;重視建設規模和標準，而輕視實際財務負擔能力。***4***政策性因素。在缺少中央相關支援資金的背景下，為了配合國家的政策性要求，如義務教育、新型農村合作醫療、糧食補貼等政策，地方政府不得不拿出相當大的財力來完成相關的規定任務。對於經濟不發達、稅收較少的地方，由於政策性因素導致的債務負擔也是非常多見的。
4.債務擴充套件機制動力強勁
受制於基礎設施建設、公共服務以及政策負擔性等剛性支出，在“政績考核”的競賽中，地方政府為了完成支出需求，往往通過土地抵押和地方性融資平臺籌集所需資金。如果政策性剛性支出的規模越大，在稅收等財政收入來源有限的情況下，地方政府就越有可能通過舉債來完成籌資任務。如果地方政府官員的政績考核壓力越大，那麼為了顯示比競爭者具有更強的能力，其越有可能通過舉債來進行大規模的基礎設施以及形象工程的投資。如果可供抵押的土地價格越高，地方政府就越容易通過土地資本化來籌集更多的資金。如果控制的投融資平臺越多，那麼地方政府越有可能通過這些平臺來籌集更多的資金，最終這些擴張機制會形成越來越多的地方債務。
***二***形成債務危機與危機風險的可能性分析
如前面提到的巴西州政府在拒絕償還其債務的情況下發生了債務危機。聯邦政府為了國家的信譽，最終和州政府達成協議，幫助其償還債務。在我國，地方債務問題會不會形成債務危機呢?
這裡存在一個債務餘額的閾值效應：如果地方債務餘額累積到一定的度，就可能引發債務危機。這個閾值T應該是依據某一地方政府未來n年財政收入的現值之和與合理的負債率之間的一個函式關係，T=Po***1+r***n***1+d***。其中：Po為期初的財政收入，r為財政收入的年增長率，d為合理的負債率。如果一個地方政府的債務餘額超過了閾值T，那麼就存在潛在違約的可能性。
而最終違約與否，還依賴於幾個條件：第一，經濟的增長速度。如果經濟增速超過預期的平均速度，那麼稅收會增加，閾值會變大，債務上限可以提高。如果經濟增速持續下滑，且低於平均速度，那麼稅收會銳減，閾值會變小，債務上限會降低。第二，再融資能力。如果一個地方政府具有較強的再融資能力，通過地方債務平臺將土地資本化、政府資產資本化、債務資本化，可以獲得更多的資金，並且可以舉借新債還舊債，擴大債務規模，同時可以延長債務償還時期。第三，債務中的談判能力。如果地方政府的債務是向國際金融機構舉借的，一般會按時償還債務。如果地方政府是向國內銀行或地方性商業銀行舉債，一般可能會通過談判等將部分債務的償還期限延長。如果地方政府向私人部門舉債，則一般會出現拖欠等問題，尤其是大型工程款等問題。如果地方政府的債務上限達到了閾值，且經濟增速下滑，稅收銳減，再融資能力受限，債務中的談判能力弱化，那麼一個地方政府就可能發生債務違約。 地方政府會不會發生債務違約，還與中央和地方的博弈有關。對地方政府債務違約可能性的博弈論分析中發現，地方政府考慮到中央政府對債務的隱形擔保人身份，一般會選擇違約，債務由中央政府代為償還。中央政府為了國家聲譽，降低債務違約的社會成本，一般會在地方政府發生債務違約時承擔起最後擔保人的角色。在我國，中央政府對地方政府債務也具有隱形擔保人的問題存在。不過，有所不同的是，地方政府官員的任選都是由上級部門或中央政府決定的，在這種人事直接控制的體制下，考慮到政治前途問題，在債務餘額超過閾值後，也不會輕易出現債務違約，而是通過債務延期，債務資本化、債務談判等方式延遲債務違約。不過，這樣會積累很多的隱形債務，增加更多的債務風險。一旦爆發全面性的債務危機，危機的規模將是非常大的。
我國地方政府債務問題還與地方融資平臺有關。地方政府通過土地資本化來為城市的發展融資，也聚集了很多的債務風險。地方政府先將土地作為資本注入地方債務平臺，然後依此為資產，依據土地的市場評估價來向銀行抵押進行貸款。地段越好、公共基礎設施越完善地區的土地，其市場估價就越高。土地的市場評估價越高，所能貸到的款項就越大。在一次次的土地價格評估與抵押貸款的過程中，土地價格被不斷地估高，貸款數量不斷增加，以土地為融資平臺的隱形債務餘額也越來越大。受到政策調控影響，以及經濟下滑影響，作為標的物的土地價格有可能回落，地方政府的債務風險會轉移給貸款銀行。在我國，以土地融資而形成的銀行貸款資料是非常巨大的，為此已經給銀行累計了巨大的風險。如一些省份的政府融資平臺的負債物件90%是銀行，其中70%是通過土地抵押融資，而主要通過財政收入、地產開發收入和土地出讓金來償還。在經濟快速增長的情況下，財政收入增加，房地產繁榮且開發收入增加，土地出讓金也會不斷攀升。但越是在經濟繁榮時期，越會累積巨大的債務風險。如果經濟增長受到外部衝擊或內部矛盾爆發，出現下滑或衰退，鉅額的債務問題就會凸顯出來，債務償還鏈條可能會出現中斷，進而出現地方政府債務危機。如果僅僅是少數和區域性地區出現地方政府債務危機，那麼危機還是可以控制的;如果大部分地方政府出現了債務償還問題，就會演化為全國性債務危機。由於我國地方政府的債務模式在全國具有普遍性，如果發生地方政府債務危機，有可能是全國性的債務危機。又由於我國地方政府的債務大部分來自銀行，如果地方政府發生債務危機，就會將債務危機傳遞給金融業，發生金融危機。大規模的地方債務危機和金融危機勢必然對經濟增長造成損害，使得經濟增長下滑，甚至會出現經濟衰退。前文提到的巴西地方政府債務危機演化為經濟危機就是最好的例證。
四、結論及政策建議
“負債式增長戰略”以及債務約束和風險預警機制缺乏，是導致20世紀80年代前後巴西發生三次地方政府債務危機的主要原因。它山之石，可以攻玉。巴西的例子值得我們反思。當前，我國地方政府債務問題較多，表現為規模大、結構複雜、債務原因多樣化和債務擴充套件機制動力較強等特點。債務問題正逐漸累計財政風險和金融風險。如果沒有形成債務約束機制、化解機制和風險預警機制，地方債務規模超過“債務閾值”，就有可能引發債務危機，甚至是金融危機。那麼如何治理地方政府債務，防範債務危機和由此引發的金融危機呢?
***一***進一步完善《預演算法》
隨著經濟社會的變遷，《預演算法》中的一些規定已經不能適應經濟形勢發展的需要，且一些新出現的問題沒有反映到法律中。例如，《預演算法》規定地方政府不能發行地方債券，在現實中由中央政府代替地方政府發行債券已經屢屢發生，或者由地方性融資平臺等代替地方政府發行債券進行融資也成為了新趨勢。所以，適應經濟社會發展的需要，應該進一步完善《預演算法》。
***二***建立債務責任人制度
目前，我國地方政府的某些官員為了發展經濟，通過大規模舉債來完成投資任務，所造成的鉅額債務問題是其任期內，甚至是以後幾任接替者都無法用正常的財政收入償還的。這種“舉債式增長”模式為地方政府累計了財政風險。為了防範地方政府債務風險，規範舉債行為，應該頒佈和實施《債務責任法》，明確規定舉債人的責任和義務，實現“誰舉債誰償還”的原則，規制地方政府官員的舉債行為。
***三***建立債務披露制度
由於我國《預演算法》等相關法律限制地方政府獨自發行債券，為了應對日益擴大的政府開支，地方政府不得不通過土地財政和地方融資平臺來籌集資金，這使得地方債務隱形化趨勢越來越明顯。債務隱形化容易積累債務風險，最終會威脅經濟安全。因此，建立債務披露制度，將地方政府的債務規模、償債措施等資訊及時公開，以便接受監督，及時化解債務風險。
***四***建立債務風險預警機制
地方政府債務的規模到底有多大?什麼樣的債務規模才是合適的?解決這兩個問題不僅需要建立債務資訊披露制度，而且需要建立債務風險預警機制，通過一定的監測機制及時釋出債務資訊，同時提醒過度負債的地方政府進行債務風險的化解。
***五***建立可持續的地方政府債務平衡模式
地方政府積累了鉅額的債務，除了債務約束和監督機制缺乏的原因外，地方政府收入和籌資機制不順暢也是重要的原因。一方面，在分稅制改革後，地方政府的事權增加了，而財權減少了，客觀上造成了地方政府“缺錢”的現實。另一方面，地方政府沒有市政債券發行權利，使其喪失了公開籌集資金的渠道，迫使地方政府不得不通過土地財政和地方融資平臺來籌集資金。這樣會形成債務的隱形化問題，逐漸積累債務風險。因此，需要進行財稅體制改革，實現地方政府事權和財權的匹配。同時，應該允許地方政府發行市政債券，將其債務陽光化。
地方政府債務風險問題防範論文篇3：《我國地方政府債務風險與防範》
[摘要]在中央和地方政府的財政關係中,地方政府舉債是一個很重要的方面。尤其是我國經濟進入高速發展期以後,地方政府債務呈現了規模大、舉債方式多樣化、隱蔽性強的特點。同時,我國的地方政府債務風險也逐漸加大,嚴重影響了經濟的正常執行和發展。因此,採取有效的政策措施來防範我國地方債務風險顯得刻不容緩。
[關鍵詞]地方債務;風險;對策
近年來,我國地方政府債務問題已經成為改革和發展中的一個重大問題。在中央和地方政府的財政關係中,地方政府舉債是一個很重要的方面。尤其是我國經濟在長達30多年的高速發展中,地方經濟建設過程中存在的資金缺口也越來越大,地方政府通過各種融資渠道籌集資金,導致各級地方政府都以不同形式存在著大量的債務。這些鉅額債務風險逐漸增大,不僅影響了地方經濟的正常執行與發展,而且也影響了政府的公信力。因此,解決地方政府債務問題迫在眉睫。
一、我國地方政府債務的現狀
地方政府債務是指地方政府作為債務人以政府名義舉借或者擔保舉借的債務,並由此承擔的資金償付義務。目前,我國政府權力層次分為五級。相應地,財政層次也分為五級。除中央財政以外,省、市、地、縣以及鄉級財政都是地方財政。因此,我國地方政府債務主要包括省級政府、地級政府、縣級政府和鄉鎮級政府四級政府債務。
從表面上看,我國似乎不存在地方政府債務風險問題,因為我國對地方政府借債方面有十分嚴格的限制。我國《預演算法》規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。同時,我國《擔保法》規定,除國家規定的需地方政府、財政擔保的向外借款外,社會經濟活動中,地方政府不能向國內任何提供資金的單位和個人進行擔保。儘管有上述嚴格的規定,但實際情況並非如此。隨著我國市場經濟體制的逐步確立,地方政府在本地經濟建設過程中為了解決資金缺口問題,以不同形式舉借了大量的債務。
從性質上看,地方政府債務可分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬三部分。國務院發展研究中心魏加寧博士指出,目前,中國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債“經營”。另據中金公司研究報告預計,2009年末地方政府負債約為7.2萬億元,其中,2009年淨新增約3萬億元。預計2010年和2011年後續貸款約為2-3萬億元,2011年底將達到約10萬億元。10萬億元的地方政府負債約佔中國2009年GDP的三分之一,相當於中國外匯儲備的70%。
從2009年的情況來看,地方政府舉債基本有以下三個途徑:一是中央政府代發的2000億地方公債。這2000億地方政府債券將主要用於保障性安居工程、教育等涉及民生的公益性建設專案,嚴格控制安排用於能夠通過市場化行為籌資的投資專案。這部分債務在地方政府債務的總規模裡佔比較小,加之中央政府設計了嚴密的償還和風險控制制度,因而引發大規模壞賬的可能性很小。二是中央要求地方政府跟進的4萬億經濟刺激計劃的配套資金由地方政府來承擔。根據中央檢查組督查4萬億的最新情況來看,由於地方財政實力薄弱,地方配套資金到位率不高。對於不到位的資金,只能通過向銀行舉債的方式實現。三是地方政府充分利用適度寬鬆的貨幣政策、積極的財政政策及寬鬆的投資政策的機遇,建立各種融資平臺,以“城投債”的名義向銀行貸款,帶動專案投資,負債規模急劇增長。據國家發改委統計,2009年前11個月各地城投債發行了106只,全年融資規模將超過2000億元。根據以上三大路徑估算,2009年全國地方政府形成的債務約為7.2萬億元,已遠遠超過了風險控制預警線。
二、我國地方政府債務的特點
1.債務規模龐大。根據上述分析得知,許多地方政府債務規模增長過快,增長率居高不下,遠遠超過經濟增長和財政收入增長的速度。
2.地方政府舉債多頭進行,形式多樣。一是借債主體多元化。這些鉅額債務有的是政府直接運作,有的是通過財政、發改委等部門運作,還有的是通過政府所屬的投融資公司運作。二是債務種類具有多樣性。各級地方政府不僅負有經中央政府特批發行的地方公債,還以開徵各種基金、增加收費專案和提高收費標準、轉移土地出讓金、高成本融資、拖欠民工工資等各種方式舉債。
3.債務具有隱蔽性。一些地方政府在舉債過程中,大都採取變相舉債方式,使債務型別由顯性負債轉變為隱性負債。最為明顯的是,地方政府通過為自己所管轄的單位或部門,以及政府所屬投資公司的借債提供擔保而形成負債,使得地方債務隱性化趨勢明顯,銀行成為政府的最大債權人。這些債務分佈範圍廣,隱蔽性強,不利於我們掌握目前地方政府債務的真實情況。
4.政府償債能力低,債務風險大。長期以來,大量地方政府依靠舉債度日已成為公開祕密,政府償債能力較低,出現了債務逾期無力償還、以貸還貸、以貸還息、拖欠工程款等現象。另外,由於地方債務沒有統一的統計資料和統計口徑,無法掌握我國目前地方債務全面、真實的資料,導致地方財政風險預警和控制體系無法建立,債務風險無法得到監控。
三、我國地方政府債務的形成原因
目前我國地方政府債務從某種程度上說是推進經濟體制改革所付出的代價,既有地方政府發揮其經濟職能、提供地方性公共產品時產生的,也有經濟體制轉軌尚未到位而形成的。
***一***體制原因
1.轉軌時期中央政府與地方政府之間事權範圍劃分不夠明確。地方政府過於龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是形成地方債務風險最主要、也是最根本的原因。地方政府在發展本地區經濟中承擔的責任不斷加強,如引進資本、促進產業升級、健全社會保障體系、推進各項社會經濟事業的發展,等等,而地方財政資金滿足程度較低,因此產生了有限的地方財政能力與不斷增長的地方資金需求之間的矛盾。在這種財政壓力下,地方政府通過各種融資渠道籌集資金來滿足支出需求。
2.未理順政府與市場的關係,財政職能範圍界定不清。一些可以由市場運作的領域財政還在越俎代庖,如大量的國有企業補貼及不規範的稅收優惠,都導致財政負擔加重。
3.投融資體制不健全。儘管目前我國正在進行投融資體制改革,認為政府應基本退出競爭性領域的投資,但地方政府在投融資活動中仍然扮演著十分重要的角色,在部分競爭性領域仍包含著相當大的政府幹預成分。另外,目前融資渠道混亂,管理分散,融資的決策主體及償還主體不明確,投資失誤的責任由誰承擔也不明確。
***二***管理原因
1.地方政府強烈的投資衝動與投資約束不足之間的矛盾導致其不斷舉債。為了發展地方經濟,一些地方政府在片面的政績觀的指導下,以各種方式融資舉債,造成大量的債務。但對於這些政府債務,卻沒有一個統一的管理部門對其進行管理,同時,債務管理的償債責任不明,預算缺乏硬約束,也導致了地方政府不顧後果的舉債投資,加重了地方政府的債務負擔。
2.政府債務管理的基礎薄弱。目前,政府債務管理的基礎仍十分薄弱,尚未建立起統一的政府債務統計、計量體系,無法掌握債務的整體情況。因此,在實際情況中,難以對政府債務進行實時監控,也無法使決策部門瞭解真實、全面的債務規模及資料,從而在一定程度上加重了對債務進行管理的難度。
四、防範地方政府債務風險的對策
當前,我國政府債務規模龐大,種類繁多,債務風險急劇上升,拖累了地方經濟的正常執行和發展,因此必須採取切實有效的政策措施來防範和化解地方政府的債務風險。
第一,通過完善相關法律法規來規範政府的舉債行為。世界上大多數國家地方政府借債行為是合法的,但這種借債行為又受到各種限制。但我國的《預演算法》、《擔保法》明令禁止地方政府負債,使得我國地方政府債務問題更加複雜化。因此,必須不斷修改和完善我國的法律規定,將修改《預演算法》、《擔保法》等相關法律的工作儘早列入國家立法機關的議事日程,強化地方政府的舉債約束和債務管理,使其與我國經濟發展的現狀相適應,並儘可能與國際接軌。
第二,建立完善的地方債務管理資訊系統。其主要內容包括:政府擔保的明細情況;政府對公共部門和非公共部門提供的各種財政支援的情況;政府所屬投融資機構的資產負債表和債務情況;重要的國有企業、金融機構的資產負債表和債務情況;社會保障資金積累狀況和資金缺口情況;下級政府的債務形式、拖欠財政資金等。這些資訊應儘可能的量化和分類處理,以便相關部門能全面掌握情況。
第三,設立償債基金,建立地方政府償債機制。各級地方政府要集中力量全面清理和彙總現有債務,明確界定債務償付責任,根據各地區實際情況制定切實可行的償債計劃。按照“誰舉債,誰收益,誰承擔風險”的原則,明確償債責任單位,落實償債資金來源,並按合同規定按期償還債務。各級地方政府要設立相應的償債基金,並由財政部門實行專戶管理,不得截留、挪用。
第四,建立財政風險信用預警和控制體系。政府應現實地評估當前債務狀況,在各專家機構的配合下確定地方政府債務風險控制線,將各地區的債務率及其他風險指標予以量化,從而測定出地方政府債務風險程度,以控制政府的舉債行為。同時督促各地區、各級政府建立債務預警系統,運用負債率、債務率、償債率等多項監控指標對地方政府債務的規模、結構和安全性進行動態監測,實現對債務風險規範化、系統化和科學化的管理。在對債務的監控中,應明確界定各級政府以及政府各部門之間的風險責任,將防範和化解債務風險的責任量化到地區、部門乃至個人,建立防範和化解債務風險的考核責任制,加強對債務的管理。
第五,加快地方政府職能轉換,規範政府投資行為。要加快推進地方政府的職能轉變,將地方政府的職能從大包大攬轉換到有限的公共管理和服務職能上來,將經濟發展與建設的職能更多地讓渡給市場、企業和中介組織,使其投資主要集中在公共產品、基礎設施、科技進步、環境保護等能夠對地方經濟建設產生持續作用的公益性投資專案上來。在當前地方政府債務居高不下的情況下,當務之急就是要嚴格控制政府舉債經營,規範政府的投資行為,遏制政府債務急劇增長的勢頭。一是嚴禁地方財政借錢開支。對預算不平衡的地方,要調整支出結構,壓縮支出規模和支出標準,努力實現平衡。二是不準行政事業單位擅自舉債,尤其要嚴禁地方政府舉債搞“形象工程”、“政績工程”建設。對基礎設施建設和公益事業建設也要依據實際情況開展,不能超越當地的財政承受能力。同時,改革政府投資公用事業的方式,推行公用事業市場化、民營化。改變過去財政包攬一切基礎設施建設投資的做法,將國有、公營的公用事業所有權或經營權全部或部分地向民間轉移,引入市場機制,更多依靠民間機構,更少依賴政府來滿足公眾的需求,以減輕財政壓力。
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