社會保障基金投資基礎設施的研究

社會保障基金的保值增值，是基金管理的重要組成部分。從發達國家的經驗看，將社會保障基金投資於股市是保值增值的較好途徑。我們浙江省嘉興市目前嚴格按照國家規定進行管理，結餘資金除用於購買專項分配的國家債券、留有正常週轉資金外，均存銀行定期存款進行增值保管。本文試圖在現有政策即在保證基金安全的前提下，探索社會保障基金投資基礎設施的可行性研究，供領導決策參考。

一、拓寬社保基金投資領域的必要性

（一）社保基金存量有必要拓寬投資領域。根據2001年度嘉興市本級社會保障基金決算反映，市本級五項社會保險基金年初餘額為24428萬元，年末餘額為 44912萬元（其資金分佈情況為：經辦機構支出戶銀行存款13139萬元，財政專戶存款28405萬元，暫付款563萬元，債券投資3888萬元）。從年度社會保險基金存款餘額的變化情況看，市本級社會保險基金存款餘額已經走出了前幾年的下降趨勢，並逐年在增加。

根據浙江省財政廳《2001年度養老、失業基金決算情況》通報反映，嘉興市本級養老保險基金支撐能力為15．1個月，高於全省9．9個月和全市13．4個月的水平。從市本級2001年社會保障基金收支情況分析，在社會保險擴覆不開展的前提下，如果從2001年存量資金中留出15000萬元作為2002年的收不抵支部分，留出投資國債和定期存款未到期部分10000萬元，還有20000萬元可以用於其他投資。
（二）社保基金增值有必要拓寬投資領域。根據2001年度嘉興市本級社會保障基金決算反映，市本級五項社會保險基金年度利息收入774萬元，年綜合利率2．23％。從目前我國經濟形勢分析，在積極的財政政策完全淡出前，銀行儲蓄存款利率的走勢預計在三、五年內仍將維持現有水平，目前存貨款利率差在加大。

（三）政府資金經營需要拓寬投資領域。目前，政府一方面要通過建立投資性公司向商業銀行貸款並以貸款利率支付利息，另一方面則將大量的社會保障基金存入銀行，以銀行存款利率得到利息。按照現行存貸款三年期年利率進行測算，存款利率3．24％、貸款利率5．76％、差額2．52％，如按5億元社會保障基金存款進行測算，年基金少收入利息1250萬元。
（四）依法參保意識的提高和行政推動力度的加大有必要拓寬投資領域。近年來，省市人大、政府加大了對社會保險工作的領導，地方政府、職能部門對社會保險工作的管理，用人單位參加社會保險的法制意識，勞動者的維權意識和社會的監督力度，參保單位、參保職工、繳費基數三個不到位的狀況正在加強或改善。社會保險參保擴覆工作的開展，從根本上解決目前存在的參保企業不到位的狀況，使當年社會保險基金達到收支平衡並有結餘，使存量資金增加。這就有必要考慮社會保障的投資方向和較大限度增值的問題。

二、拓寬社保基金投資領域的模式選擇

    筆者認為：社會保障基金投資對中央政府而言，選擇適宜的模式入市至關重要。從允許將社會保障基金投資於股市的國家看，社會保障基金入市的途徑為社會保障基金——基金公司——證券市場，即將社會保障基金投資於基金公司，再通過基金公司投資於股市。而對地方政府而言，將社會保障基金拓寬投資領域，除按照規定安排好支出所需的資金和購買分配的國債以外，投資於地方政府承擔最終兜底責任的社會公益事業發展專案和基礎設施建設專案是切實可行的。一方面，可以增加社會保障基金的增值率；另一方面，可以加快地方社會事業的發展速度，減緩對銀行貸款的依賴程度。投資方向可以確定為：市本級的高速公路、杭州灣跨海大橋的建設出資部分，高等教育、高中教育的基礎性發展專案，以及城市基礎設施的建設。社會保障基金投資模式，在現行政策制度不作調整的前提下，地方政府可以從以下三種形式中選擇：
    ——委託貸款專案模式。根據商業銀行當前的委託貸款制度規定，資金所有者將銀行存款指定物件和專案，由商業銀行根據規定手續與貸款方和委託方簽訂三方合同，並由商業銀行辦理貸款和結算手續，按規定收取手續費，但不承擔委託貸款資金風險。這種模式的優點是從社保基盤管理本身來說，其資金反映在銀行存款科目中，因而不違反國家現行對社保基金管理的制度，同時有利於基金的增值；缺點是銀行不承擔風險，同時要向銀行支付手續費。
    ——直接投資專案模式。這種模式是指在眾多社會公益事業和基礎設施專案中。選出發展潛力較大且穩定的專案作為社會保險基金的投資物件，由政府組織對專案的政府責任的論證。對於必須由地方政府承擔最後兜底責任的專案，可以確定為社保基金投資方向，由市財政（社保基金管理中心）辦理基金投資手續。這種模式的優點是在基金增值的同時節約了手續費；缺點是超越了國家現行社保基金投資的範圍。
    ——投資開放式基金模式。開放式基金是指基金規模不固定，基金單位可隨時向投資者出售，也可按投資者要求買回的運作方式。這種模式的優點是投資收益高於國債和儲蓄、低於股票；缺點是投資風險高於國債和儲蓄，同時需支付手續費，而且國家至今末規定可以作為社會保障基金的投資範圍。
    筆者認為，上述三種模式比較，選擇委託銀行貸款模式較為合適。在確保社會保障基金安全的前提下增加了利息收入，同時又不違反社會保障基金管理制度。

三、拓寬社保基金投資領域的可行性分析

    選擇委託銀行貸款方式拓寬社會保障基金投資領域，筆者分析是可行的。
    ——從政策角度分析具有拓寬投資領域的可能。（1）綜觀世界各國社會保障基金管理政策，其基金結餘的投資方式除儲蓄和購買債券外，還有以下幾種：一是投資於國家基礎設施和基礎產業。將社會保障基金投資於交通、電力、通訊等社會基礎設施和基礎產業，其回收期稍長但收益較穩定可靠，既有經濟效益，又能兼顧社會效益。二是投資於股票市場。將社會保障基金投資於國內或國外股票，以獲取股息收益或股票增值。三是投資於不動產及各類貸款，如抵押貸款、商業貸款、住房貸款、個人貸款等。（2）在我國，根據財政部、勞動和社會保障部《關於印發<社會保險基金財務制度>的通知》規定，“基金結餘除根據財政和勞動保險部門商定的、最高不超過國家規定預留的支付費用外，全部用於購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券”。而在按照規定購買國家發行的特種定向債券和其他種類的國家債券後，剩餘資金則存入銀行。
    綜觀上述社會保障基金的投資方式，按照風險和收益由小到大的順序排列是儲蓄、政府債券、基礎設施、公司債券、股票和不動產。總的來看，各國對社會保障基餘的投資營運都控制得非常嚴格。儲蓄和購買政府債券是所有國家都認可的投資方式，而對基礎設施、股票、不動產和貸款等風險大的專案，有的國家是嚴格禁止的。不過，從一些國家的統計分析來看，社會保障基金投資於股票市場的回報率在各項投資專案中是最高的，因此，不少國家對社會保障基金投資於股票市場解開禁令。
    ——從投資物件分析具有拓寬投資領域的空間。“九五”期間，政府對本級範圍內通過向商業銀行貸款形式，投入40多億元興建了大量的社會公益事業和城市、交通等基礎設施專案。“十五”期間，還投入巨資興建文化中心、體育中心、杭州灣跨海大橋等社會公益事業和城市、交通基礎設施專案。這些專案的建設，均將逐步到達還貸期和貸款期，而已經建成專案目前尚未具備還貸能力，需由政府財政給予支撐，待建專案需要大量的資金投入才能啟動，這些因素均給社會保障基金投資渠道的拓寬提供了方向。
    ——按投資專案分析具有較好的安全性和較高的投資收益。將社會保障基金投資於政府承擔最後兜底職能的社會公益事業和城市基礎設施、交通設施專案，可確保社會保障基金的安全性。同時，可以增加較多的利息收入，如按照三年期存貨款年利率計算，社會保障基金年利率可在目前2．52％的基礎上提高到5．58％．如按3億元資金量進行測算，年度利息收入可從存款的756萬元提高到委託貸款的1674萬元。

四、拓寬社保基金投資領域的意見

    （一）統一思想、確定投向。由市財政局按照嘉興市國民經濟和社會發展“十一五”規劃，會同市發展計劃委員會對文體、教育、交通、建設等部門納入“十一五”規劃的專案進行評估，選擇提出社會公益事業和基礎設施投資專案，提交市政府決策。
    （二）落實數額、明確責任。由市財政局會同勞動保障局及社會保險經辦機構、慈善總會等部門，對存量社會保障基金銀行存款進行分析，在此基礎上結合社會保險擴覆工作和社會保障基金收支趨勢進行預測，確定年度社會保險基金銀行存款餘額計劃，提出分年度投資總量。在此基礎上，山市財政局出面與國有商業銀行進行銜接，確定委託貸款銀行。
    （三）建立機構、搞好運作。（1）擬建立社會保障基金管理中心。機構性質擬界定為依照公務員制度管理的相似科級公益型事業單位；賦予該機構根據社會保障基金管理政策，負責社會保障基金的資金運作職能；擬定編制3名，人員來源從財政系統現有人員中調劑及向社會招聘高素質的資金經營人員解決；社會保障基金管理中心作為市財政局的下屬事業單位，對中心實行行政領導和業務管理。（2）基金管理中心建立後，從整體上完善了對社會保障基金的管理，對整個社會保障基金的各個環節：徵收——地稅局、管理——財政局、運作——基金中心、支付——社會保險事業局，使其形成了四者既相分離又相聯絡、既相互制約又有機結合的社會保障基金管理機制，符合國際慣例和國家對社會保障基金的管理趨勢。（3）基金管理中心建立後，按照市場經濟法則，在市政府及財政部門的巨集觀指導下經營社會保障基金，在確保基金安全的前提下運作社會保障基金，以最大限度地使其增值。