規範和完善國有公司治理結構防止國有資產流失的對策
[摘要]規範和完善國有公司治理結構必須遵循國內外普遍適用的六大原則：通過機構調整和制度創新，使國資委這個出資人代表機構的職能得到進一步強化；徹底改革黨委書紀、董事長、總經理三位一體由一人擔任的權力結構模式；在國家、國資委和國有股權代表三個層次中對國有資產的剩餘索取權和有限責任實行層級分解及對稱配置；努力建設現代的先進的市場文化和企業文化；加強對企業內部的責任制度建設，強化對企業負責人的責任約束；建立全國統一的、規範的經營管理者業績評估制度、道德紀錄檔案制度，進一步完善國有資產評估制度；深化金融體制改革，完善、創新監督體制和司法體制，為規範國企的公司法人治理結構塑造外部的推動力。
[關鍵詞]國有公司；治理結構；國有資產流失；對策
一、完善和規範國有公司治理結構和現代企業制度要遵循的若干原則
構建規範、完善的公司法人治理結構必須遵循以下原則：一是代理人即管理、經營負責人必須為委託人即出資人利益最大化服務的原則。根據這一原則，公司的機構設定、制度設計、權力配置、人員選聘等都必須考慮到要有利於使代理人為出資人的利益最大化服務這一目的。二是代理鏈條宜短不宜長、管理環節宜少不宜多的原則。如果代理鏈條過長，管理環節過多，不僅會增加代理成本和管理成本，從而使利潤下降，還會使管理過程複雜化，人事關係複雜化。在這種情況下，即使有嚴格、周密的制度，出資人也難以駕馭代理人。對國有資產的經營管理來說，由出資人代表機構、董事會監事會、總經理、分公司經理或部門經理這四個管理環節組成的代理鏈條就可以了。資產規模較小的公司，由前三個管理環節組成的代理鏈條就適合了。三是權力制衡的原則。股東會國有獨資公司沒有股東會，其職能由出資人代表機構國資委行使董事會及監事會三者之間的權力配置要平衡，不宜將權力高度集中於某一方，這樣才有利於科學決策和相互監督。如果將權力高度集中於某一機構如某些國有公司將黨委書記、董事長、總經理三位一體的權力集中於某一人身上，就會導致監督失效、決策失誤、內部人控制等現象，國有資產的腐敗性流失就不可避免。四足權責對稱的原則。管理許可權的授予與管理責任的設定要對稱或對等，不能權大責小，更不能有權無責。權責對稱的原則無論是在公共行政管理領域還是在社會事務管理領域和經濟管理領域都是普遍適用的。單有職權而無責任，就會導致權力主體濫用權力。在公其行政管理領域，權力與責任的量化比較困難，但在經濟領域，權力與責任的量化並不困難，只要在兩者之間設立一個盈利目標或減虧目標，根據資產管理授權的大小如資產管理授權100萬元或1000萬元等，按適當的比例計算出該資產總量應達到的盈利數量，然後用實際盈利數與目標盈利數比較，計算出其應負的經濟責任。盈利目標可在人才市場公開招聘中擇高確定，專業的或職業的 經營管理人士會了解某一行業的一定資產總量在市場因素相對穩定的情況下所能實現的盈利數量。五是管理績效與報酬掛鉤的原則。各層次的管理機構按其實現盈利總額的適當比例提取報酬，這一一原則運用得好，有利於最大限度地發揮經營管理層的積極性。六是用人市場化原則。各管理層次的負責人及員工都要從人才市場 或經理市場和勞動力市場中按公開、公正、公平的原則擇優錄用。只有按照上述原則去構建國有公司的法人治理結構，才能達到科學化、規範化和完善化的目的。
二、出資人代表機構及國有公司內部制度的改革
1．通過機構的調整和制度創新，使國資委這個出資人代表機構的職能得到進一步強化，使其成為國有公司法人治理結構規範化的直接推動者。在2003年的全國人代會上通過的國務院關於機構改革的報告中，宣佈設立“國有資產監督管理委員會”，並賦予其國有資產出資人的性質和職能。之後，國務院又頒佈了相關檔案，進一步強調國資委是國企出資人的代表機構，不具有公共行政的管理職能。但這一項非常重要的改革卻是一種補課性的、遲到的改革，而且，這一改革還需要進一步深化和完善才能真正發揮其出資人的職能。首先，要將國資委的歸屬由政府轉移到人大，並在人大設立專門的國有資產委員會。這一改革的好處有三：一是有利於國資委徹底地與公共行政管理職能分離，從而最終實現徹底的政企分開；二是提高國有資產的安全度，減少國有資產原值及其效益的腐敗性流失；三是有利於國企的用人制度改革及其他相關改革的深化，從而為國企的公司法人治理結構規範化、完善化提供保障；四是有利其提高監督權威，實現其監督職能。其次，要調整現有國資委的機構設定，使之配套更加科學和完善。在原有的“企業領導人員管理處”、“監事會工作處”、“產權管理處”、“政策法規處”、“業績考核局”等機構的基礎上，增設利潤核算和管理的職能機構，使其更具有出資人的性質和職能。因為利潤支配權是出資人最為重要的權利，利潤都不管，還算什麼出資人。其他必要性不是很大，與出資人的性質和職能關係不太密切的機構可以考慮予以撤銷。再次，要按照權責對稱、報酬與績效掛鉤的原則建立嚴格的責任制度和工作人員包括領導成員績效評估制度，責任事項要細化，責任主體要明確，獎懲措施要具體，執行程式要規範。績效評估制度要科學、客觀、規範，要能準確反映每個機構、崗位人員工作的作用和效果狀況。責任制度和績效評估制度的設計是一項十分重要的工作，搞得好會起到約束和激勵的作用，搞不好也會起很大的負面作用。
2．徹底改革黨委書記、董事長、總經理二位一體由一人擔任的權力結構模式。在實行董事長、總經理職權分開的基礎上，建議由企業黨委書記兼任工會負責人，黨委書記只管企業的黨員和工會會員，並定期籌備召開職工代表大會，不再參與企業的決策和管理，其工資也不由企業支付，可考慮黨委書記、監事長及其成員和財務總監的工資都應統一由國資委支付。這樣既有利於維護企業內黨員和職工的利益，也有利於維護企業黨組織及其領導的形象，更有利於企業公司治理結構的規範和完善。
3．加強企業內部的責任制度建設，強化對企業負責人的責任約束。要做到權力授予與責任約束互相對稱，要將責任分解到每一領導崗位，使責任的定性明確化，便於分清責任主體；對責任主體的追究和懲罰措施要具體化、程式化，使之易於操作。責任制度建設是公司法人治理結構的核心內容，這一工作做好了，就等於對公司法人治理結構規範化的改革成功了一半。
4．在國家、國資委和國有股權代表三個層次中對國有資產的剩餘索取權和有限責任實行層級分解及對稱配置，以塑造國有資產監管機構和國企的整體利益驅動力和整體責任壓力。1在有限責任的層級分解方面。“國家”這個抽象的所有者以其出資額對企業負有限責任，這是規範的有限責任公司和股份有限公司的基本要求。那麼，作為國企出資人代表機構的負責人以及由其派至國企的國有股權代表和監督人員用什麼實質性的東西對國企的資產負責任呢?筆者認為，他們應該按其許可權大小及責任大小交納‘定的責任抵押金，當管理和經營不善，導致國有資產流失時，就應在查清原因、確定責任主體的基礎上，按損失額的一定比例確定其賠償額，並用責任抵押金進行賠償；如果國有資產損失額相當大，責任人員的責任抵押金遠遠不夠所確定的賠償額時，就責令其用個人財產進行賠償，實在賠不起，就按瀆職罪追究其刑事責任。只有這樣才能增強其責任感，並在此基礎上形成整體的責任壓力。2在剩餘索取權的層級分解方面。國有資產管理、經營的成果即扣除一切成本及稅金之後所得的純利潤應該在國家、國有資產監管機構及其派出的股權代表三者之間按管理許可權及所負責任的大小不同，分別制定出不同的提成比例。第一，國有股權代表利潤享受額的確定。在國有獨資公司中，被選派到國企的國有股權代表包括董事長和董事應享受的利潤支配額應該從該國企的總收入中扣除一切成本和稅金之後所得的剩餘中按一定比例進行提成，然後再在上述人員中按工作的重要程度和所負責任的大小進行分配。在國有控股和國有參股公司中，國有股權代表應享受的利潤支配額應從該企業總收入中扣除一切成本和稅金之後所得的純利潤中國有股權所分配到的紅利額按規定的比例進行提取，然後再在上述人員中按工作的重要程度和所負責任大小進行合理分配。如果上述企業原來虧損額很大，企業無法在短期內實現盈利，那麼，就應該在當年扭虧總額中按規定的比例索取業績回報。第二，國企資產的出資人代表機構人員的利潤享受額的確定。按其所管轄的國有獨資、控股和參股企業中的整體純利潤即盈虧相抵後的純利潤額中以一定的比例進行提取，然後再按其內部按管理許可權大小及所負責任大小、工作量多少進行合理分配。國有資產整體純利潤在經過第一、二次的提成和分配後，所剩下的就是作為“國家”這個出資人的回報上繳財政中央直屬企業的剩餘利潤上繳中央財政；地方所屬企業的剩餘利潤上繳地方財政。這樣，國企管理得越好，整體純利潤額越大，各層次的管理者從利潤支配額中所獲得的業績回報就越大；相反，國企管理得越糟，國企虧損額越大，各層次管理者的責任抵押金所面臨的損失就越大。從而使他們將國企當作自己的企業一樣來關心，將國有資產當作自己的資產一樣來珍惜。國企及其出資人代表機構的整體利益驅動力和責任壓力就自然會形成起來。
5．進一步完善國有公司的物資採購及土建工程、安裝工程的招投標制度。招投標小組不僅要有企業監事會的成員、職工代表大會的代表及國資委監督機構的人員參加，還要有黨的紀檢部門、政府的監察部門和新聞媒體的人員參與監督。招投標的資訊材料一定要提前在媒體上公佈。要切實禁止暗箱操作、幕後操縱、錢權交易的腐敗現象。這也是規範國有公司治理結構不可缺少的重要措施。
三、國有公司外部制度的配套改革
1．進一步深化金融體制和銀行管理制度的改革。首先，參照上述關於國資委機構調整和制度設計的具體做法以及按照垂直管理的原則，把銀監會改造成為具有國有銀行出資人性質和職能的監管機構；其次，按照權力制衡、權責對稱、報酬與績效掛鉤的原則，改革銀行內部的管理制度，規範和完善銀行內部的治理結構。金融管理體制和銀行治理結構的規範和完善對國有公司的法人治理結構的規範和完善將起到間接的推動作用。
2．努力建設現代的先進市場文化。要弘揚社會公正、公開透明、公平交易、平等競爭、機會均等、誠實守信、規範辦事等市場文化觀念和企業文化觀念，肅清特權壟斷、裙帶關係、回扣送禮、行賄受賄、暗箱操作、以權謀私等不良的經營風氣和治理作風，從而為公司法人治理結構的規範化、完善化創造良好的文化氛圍。
3．建立全國統一的、規範的經營管理者業績評估制度和道德記錄檔案制度。在國資委、董事會、監事會、經理層等機構建立科學、規範、完善的業績評估制度及職業道德記錄檔案，以便對各機構負責人進行準確的考核，為其晉升及報酬級別的確定提供可靠的依據。這對公司法人治理結構的規範化也有積極的推動作用。
4．要進一步完善國有資產的評估制度。出臺國有資產評估、轉讓的法律、法規，明令禁止國企負責人對國有資產進行自評自估、自賣自買，減少在國有產權轉讓中國有資產的腐敗性流失。這對公司法人治理結構的規範化也有直接的促進作用。
5．改革和完善監督體制和司法體制，為規範國企的公司法人治理結構塑造外部推動力。改革的方向是加強監督機關和司法機關的獨立性。首先，黨的紀律檢查機關實行由中紀委的統一垂直領導，中紀委在各層次的行政區域設立派出機構，派出機構的人事、經費、業務統一由中紀委管理。派出機構的人員實行定期的異地輪換制，每個派出機構的工作人員包括負責人只能在該派出機構工作五年，五年後便要輪換到別的行政區域的派出機構。其次，將目前屬於政府部門的監察機構劃歸人大，這既能增加人大的監督手段，提高其監督地位和監督權威，又能避免其受政府官員諸多制約從而難以發揮其監督職能的現象。再次，檢察機關和審判機關的負責人由上級對口機關提名，再由地方人火表決通過；經費由中央財政統一管理，如中央財力不足，可通過調整中央稅源和地方稅源加以解決，業務直接由上級對口機關領導。只有這樣才能發揮其監督職能和公正審判的職能，為規範國企的公司法人治理結構增加外部推動力。