淺談借鑑風險管理理論創新稅收管理體制機制

　　　[摘要]我國稅收管理體制機制存在的一些突出的矛盾和問題，制約著稅收管理實現科學化、專業化、精細化，制約著稅收徵管質量和效率的有效提高。風險管理理論為有效解決上述矛盾和問題提供了重要啟示和有效路徑。借鑑風險管理理論，創新我國稅收管理的體制機制，有利於實現稅收管理效能的最大化，不斷提高稅收管理的水平和質量。
　　[關鍵詞]風險管理；稅收風險；稅收徵管；體制機制
　　當前，我國稅收管理體制存在著一些突出的矛盾和問題，表現為：經濟高速發展帶來納稅人戶數急劇增長，基層稅務機關“人少戶多”的矛盾日益尖銳；稅收管理體制機制不適應新形勢下稅收徵管工作的需要，稅收資訊化建設未能推動稅收管理方式發生根本性轉變；落實責任與監督制約難以協調統一；有限的徵管資源一方面短缺不足，一方面配置效率低下，徵納成本居高不下，等等。這些突出的矛盾和問題，制約著稅收管理科學化、專業化、精細化要求的真正落實，制約著稅收徵管質量和效率的進一步提高。風險管理理論為有效解決上述矛盾和問題，提供了重要啟示和有效路徑。
　　一、風險管理理論與稅收風險管理
　　1.風險管理概念及內涵。風險管理理論產生於20世紀30年代，是研究風險發生規律和風險控制技術的一門新興管理學科。風險管理就是經濟單位通過對風險進行識別、衡量、分析，並在此基礎上有效地處置風險，以求把風險導致的各種不利後果減少到最低程度，以最低成本實現最大安全保障的科學管理方法。一方面，風險管理能促進決策的科學化、合理化，減少行為的風險性；另一方面，風險管理的實施，可以使工作中面臨的風險損失降至最低。
　　目前，國際風險管理領域存在諸多的企業內部控制和風險管理標準，但都與美國COSC委員會***由反欺詐財務報告全國委員會發起的組織***正式釋出的企業風險管理框架***Enterprise Risk Management，簡稱ERM***緊密相關，ERM框架已成為當今企業全面風險管理的標準。由於風險管理本身具有的內在規律性，ERM框架及其方法理論也同樣適用於企業以外的其他組織的風險管理。
　　2.風險管理要素及特點。綜合ERM風險管理框架的主要內容，風險管理要素包括八個方面：***1***內外環境。環境分析是認識和應對風險的基礎。同其他任何管理活動一樣，風險管理也是在一定的環境下進行的，也要受到環境中各種因素的影響。***2***目標設定。即設定一個組織進行風險管理的目標，該目標可以分為戰略目標、經營目標和合規目標。***3***事件識別。指識別可能對主體產生影響的潛在事項，包括區分代表風險的事項和代表機會的事項。這是進行風險評估和應對的基礎。***4***評估風險。指對識別的風險進行分析，以便確定應該如何對它們進行管理的依據。***5***應對風險。即針對識別出的風險提出應對策略。風險的應對策略可分為規避風險、減少風險、接受風險和共擔風險四類。***6***控制活動。是指設計的程式和政策，操作的目的是管理和控制風險以取得組織的目標。***7***資訊與溝通。要求組織的資訊和溝通體系支援其他組成成分以確保組織中的人理解、獲取、交換和記錄在組織中管理和控制風險所必需的資訊。***8***監控。整個流程尤其是風險控制和程式必須被監控，以評估它們的有效性，確認哪些地方需要修改，要採取哪些補救行為。通過這樣一個系統的風險管理框架，一個組織可以對自身面臨的風險進行有效管理。所以，ERM風險管理框架可以運用於管理稅收風險。
　　3.稅收風險管理。稅收風險管理是指稅務機關通過先進的風險管理理論和技術手段，預測、識別和評估稅收風險，根據不同的稅收風險制定不同的管理戰略，並通過合理的服務和管理措施規避或防範稅收風險，以提高稅法遵從度和稅收徵收率。借鑑風險管理理論，建立健全科學、嚴密、有效的稅收風險管理體系，對當前和潛在的稅收風險進行確認並實施有效的控制，變事後處理為事前、事中的預警控制，科學地監測和有效地防範、化解稅收風險，可以實現稅收管理效能的最大化，不斷提高稅收管理的水平和質量，是今後稅收管理工作發展的主導方向，也是落實國家稅務總局提出的實現“資訊管稅”的基本前提。
　　二、我國稅收風險管理存在的問題
　　1.內外環境方面。***1***系統上下對風險管理的認識還不到位，缺乏把風險管理貫穿稅收工作的主動精神、整體觀念和系統意識。***2***現行稅制體系結構不完善、科學性不足，法律級次低、變動頻，徵管體系自身的風險防禦能力不足。***3***內部各部門之間缺乏協調配合，資訊資源的共享度不高，稅務部門同相關部門在資訊共享、溝通反饋機制方面亟待進一步改善。 
　　2.目標設定方面。***1***稅務總局2002年5月在《2002～2006中國稅收徵管戰略規劃綱要》中明確提出稅收風險，並對防範稅收徵管風險進行了專門闡述，但尚未作為稅收改革和發展戰略的重要組成部分納入全域性性工作目標。***2***目前尚未對稅收風險管理面臨的形勢、任務、戰略規劃、實施方案等進行系統地研究。
　　3.風險識別方面。***1***風險識別的方法有待改進，目前主要是以指標為主，風險模型的研究不夠深入。***2***資訊缺乏指導性或針對性不強，突出表現為“三多三少”，即散亂資訊多，揭示問題資訊少；提問題、給任務型資訊多，指方向、給方法型資訊少；單個資訊分析多，資訊綜合分析少。
　　4.風險評估方面。***1***稅收風險評估機制不健全，對如何從制度上確定風險評估的主體、程式、標準和評估結果的應用缺乏系統的操作辦法。***2***風險評估缺乏科學方法論指導，基本停留在經驗判斷和簡單比對階段，沒有一整套科學的模型作為評估依據。
　　5.風險應對方面。***1***風險應對措施單一，未能根據風險等級的大小細分應對策略。***2***對稅收管理風險防範和控制的成本和收益分析不夠。
　　6.風險控制方面。***1***受人力資源相對不足和稅收任務快速增長的影響，稅收機關內部徵、管、查、審等環節的職責分離存在設計的科學性不足和執行難以到位問題。***2***內部各環節之間的互動機制尚未建立或者不夠順暢，導致資訊不對稱和協調配合不夠，降低了管理風險的防控能力。
　　7.資訊與溝通方面。***1***稅務機關掌握的納稅人的基礎資訊有限，應從立法上支援稅務機關採集足夠的資訊以滿足風險分析的需要。***2***稅務機關與相關政府部門之間的資訊共享需要加強。
　　8.風險監控方面。***1***稅務系統內部風險管理的績效考核體系尚未建立。***2***社會監督的力度需要加大，方式方法需要繼續完善。