淺談創新稅收管理理念
論文關鍵詞：稅收管理理念 人本 服務 法治 誠信
論文摘要：隨著現代管理理論和理念的不斷更新，傳統稅收管理理念已不再適應現代化的稅收管理形勢和變化的需要。加強稅收管理，實現高效徵管，必須運用先進的管理科學思想，創新稅收管理理念，並採取切實可行的有效措施，構築高效徵管的平臺，迭到稅收遵從度高，徵納成本低，徵管質量好，納稅人滿意的最終目的。
一、現代稅收管理理念的理論基礎
***一***現代管理理念
現代管理理論認為，一定的管理理念總是基於一定人性假設之上的，管理者總是根據這些人性假設來確定他們的管理理念、管理模式和管理手段的。
西方關於人性的傳統基本假設為“經濟人”假設，認為：人是理性的，每個人都能通過成本收益或趨利避害的原則來對其所面臨的一切機會和目標及實現目標的手段進行優化選擇；人是“自私自利”的，總是在一定的約束條件下追求個人利益最大化。
根據這一傳統的人性假設。管理學家麥格雷戈於1957年在其《企業中人的因素》一文中提出了X理論。X理論認為人天生是好逸惡勞，沒有雄心壯志的。寧願受到指揮，要求安全高於一切。因此，必須對大多數人實行強制的監督指揮和用懲罰作為威脅，迫使他們為實現組織目標做出適當的努力。在此基礎上，x理論認為多數人不能自我管理，需要另外的少數人從外部施加壓力。在管理實踐上，x理論強調強硬管理的權威性和服從性。在管理方法和措施上，X理論強調：管理的重點是計劃、組織、指揮、協調和控制，基本上不考慮人的感情和道義上的責任；管理工作只是管理者的責任，是少數人的事情，被管理者的任務是聽從管理者的指揮，服從管理，而無權參與管理；為了加強管理，需要制訂各種嚴格的規章制度。實行嚴格的獎懲制度；通常的激勵措施是金錢刺激加嚴厲懲罰。傳統的管理組織結構、管理政策、措施和計劃都反映了上述假設。
然而基於X理論的管理理念在實踐過程中的效果並不盡如人意，這使麥格雷戈認識到，傳統的指揮和控制的管理理念已不再適用於現代管理實踐，因此，需要一種對人進行管理的不同的理論，從而提出他的新理論——Y理論。
Y理論認為：人並非天生就厭惡工作，因為在工作中消耗體力和智力就像遊戲、娛樂或休息一樣自然；人們在自己對目標負有責任的工作中能夠實現自我指揮和自我控制，而外部控制和懲罰只是迫使人們努力實現組織目標的各種手段之一；絕大多數人都具備做出正確決策的能力，而不僅僅管理者才具備這一能力；在一定條件下。人不僅能夠學會接受責任，而且能夠學會主動承擔責任，而逃避責任、缺乏進取心、強調安全感一般只是經驗的結果；在現代工業社會，許多人對組織具有相當高的想像力，人的智力潛力僅僅利用了一部分。在這些假設下，Y理論認為人的自我成長和發展是完全可能的。通過組織一體化原則，創造一種條件，使組織成員通過努力爭取組織的和自我的成功，以最好地實現個人目標。因此，Y理論主張的管理方法和措施有：管理者的工作重點，要從控制人轉移到創造一種適宜的條件和環境，使人們在這種環境下能充分發揮自己的潛能，以充分實現自我；管理者的職能和任務應當從單純的指揮者，轉移到成為幫助人們實現自我的良師益友，為發揮人們的才幹創造良好的條件，減少人們在實現自我中的障礙；獎勵方式從強調來自外部的獎勵轉變到強調內部的獎勵。
Y理論與X理論的主要區別在於，X理論強調外來的控制，而Y理論則側重強調被管理者的自我控制和自我管理。由於X理論把人們的行為過分一般化、簡單化了。因此，Y理論的貢獻在於提出了能提高管理者目標和被管理者目標一體化的管理理念，並體現了人性的發展。同時，他把尊重被管理者人格當作管理目的本身，而在X理論指導下的管理根本無法實現管理者和被管理者之間利益的統一。因此，Y理論為人性化的人本管理提供了理論指導。
現實中，雖然管理層很少會承認他們信奉x理論，但他們的實際做法與口頭所宣稱的相悖。如果實事求是地看一看管理者是如何管理被管理者的，那麼大多陣列織的管理方式都反映出這樣一種理念，即：若沒有嚴格的監督機制，被管理者是不能很好地服從的。
***二***現代稅收管理理念
稅收管理是管理的一部分，關於管理理念的理論同樣適用於稅收管理。一定的稅收管理理念同樣是基於對被管理者的人性和行為模式的假設基礎上的。
在計劃經濟條件下，傳統的稅收管理理念認為並且強調：納稅人都不可能如實申報納稅，人人都想少繳稅，最好不繳稅。因此，稅務機關和稅務人員必須像警察對付小偷一樣，對廠商企業和納稅人實行“上對下”式的強制型管理關係。
然而，隨著現代管理理念的不斷創新，伴隨著經濟上新自由主義思潮的興起和資訊科技革命的浪潮，西方近年來興起的“新公共管理”理論，根據現代管理理念的相關理論，對現代稅收管理理念提出了新的要求。
新公共管理運動緣於對20世紀7O年代以來凱恩斯干預主義經濟政策所帶來的“滯脹”困境以及西方工業社會向資訊社會轉型期間傳統官僚制政府管理模式弊端叢生的深刻反思，具有明顯的市場導向、服務導向和顧客導向的特徵，主張把公共管理物件視為顧客。將顧客滿意程度作為政府績效考核的標準。這給謠方乃至世界各國的管理理論與實踐帶來深刻的影響，促使傳統的韋伯官僚制模式向以市場與服務為導向的政府管理模式轉變。同時，對傳統的稅收管理理念和運作方式也產生了深刻的影響，使得稅收管理理念從“管理導向”向“服務導向”轉變。
新公共管理理論以理性經濟人的假設前提取代了傳統韋伯官僚制人性惡的假設前提，認為以人性惡為基點並試圖通過規制導向約束人的行為來維護公眾利益的思路是不完備的。應該承認人的經濟性特徵，通過市場這隻“看不見的手”引導並實現個人利益與公眾利益的統一。這一點給西方國家稅收管理理念帶來深刻影響，促使稅務機構從過去視納稅人為偷稅者處處設防嚴查重罰，轉變為重視對納稅行為的成本收益分析，通過提供高服務質量，降低稅收徵收成本，以提高納稅遵從率。有測算表明，一份納稅服務方面的努力，相當於50份稅務監督打擊方面的收穫，成本收益率比較不言自明。鑑於此，一貫以嚴厲著稱的美國聯邦稅務局也於1998年實施了重組和改革方案，把“通過幫助納稅人瞭解和實現他們的納稅義務，並通過使稅法公平適用於所有納稅人，以此為美國納稅人提供最高質量的服務”。作為美國稅收管理現代化的理念和使命，並把為每個納稅人提供一流的辦稅服務和為所有納稅人提供旨在確保稅法得到公平實施的服務以及創造高質量的工作環境***為稅務人員服務***作為其三個戰略性目標。
二、樹立現代化的稅收管理理念
***一***轉變傳統的稅收管理理念
我國傳統的稅收管理理念正是基於前述的X理論。稅收管理的重點是計劃、組織、指揮、協調和控制，為了加強對納稅人的管理，制訂了各種嚴格的規章制度；管理者與被管理者之間是指揮與服從管理的關係，是一種傳統的“上對下”式的強制型管理關係。這種傳統稅收管理理念是一種任務統帥下的陳舊理念，其直接後果是納稅人與稅收管理者形成一種對立甚至敵對的態度，嚴重影響了稅收徵納關係和納稅人的納稅遵從度，從而造成了大量的逃漏稅和稅收流失。給我國的稅收徵管工作帶來巨大的困難。
因此，必須對這種傳統的稅收管理理念從根本上加以轉變：***1***從傳統的徵稅人即稅務機關和稅務人員對納稅人居高臨下的縱向管理，轉向徵稅人對納稅人的橫向平等的現代人本管理；***2***從傳統的權威管理和服從管理，轉向現代的和諧管理和服務管理；***3***從傳統封閉式的以稅收計劃和稅收任務為中心的管理轉向全面開放的以依法治稅為宗旨的現代稅收管理；***4***從傳統的人治管理、目標管理、承包管理，轉向現代系統管理、綜合管理、有效管理和法治管理。
然而，目前我國尚處於社會主義初級階段，直接跨越以規制導向為特徵的稅收計劃和任務強制管理模式是不現實的。況且新公共管理運動所體現的稅收管理理念於現階段也不可能在我國全面推行，因此加強制度建設和監管仍是我國當前稅收管理的主流。但隨著改革開放的進一步深入，新公共管理運動所蘊含的“為納稅人服務”的理念必將成為我國稅收管理理念創新中必不可少的重要內容。稅務部門應由既是遊戲規則的制定者又是參與者的角色逐步向遊戲規則的制定者和維護者的角色轉換．並根據社會公眾的需求，提供優質的公共商品和公共服務。
正是基於此，國家稅務總局提出了樹立“監督管理與服務並重”的稅收管理理念，明確地把我國稅收管理理念定位為“優質服務+科學管理”。這是一種新型的適應稅收管理現代化發展方向的稅收管理理念，也是適應我國當前社會主義市場經濟實際需要的稅收管理理念。它把重視服務和加強管理相提並論，是對傳統稅收管理理念的揚棄和對新形勢下稅收管理活動的內涵和實質的準確把握，是我國今後稅收管理髮展的指導思想。
***二***現代化稅收管理理念的具體內容
創新稅收管理理念，就是要在揚棄傳統稅收管理理念的基礎上。樹立適應現代稅收管理實踐的現代化的稅收管理理念：
1．樹立“人本”管理理念。現代稅收管理強調“以人為本”，首先就是以納稅人為核心，把納稅人服氣不服氣、滿意不滿意作為衡罱稅務機關執法服務水平的重要標準，要根據納稅人的確切需要，做出正確的稅收徵管決策，為納稅人提供個性化、貼近式的服務，引導納稅人正確理解國家的稅收決策。增強其稅收遵從意識；其次，要注意提升稅務幹部隊伍的素質，加強思想品質教育，強調任人唯能和獎優罰劣原則，實行“功績制”考核；嚴格把好稅務人員“***”和“出口”關，招聘具有專業知識的優秀人才充實稅務公務員隊伍，建立全方位、多層次培訓機制，培養造就複合型知識人才，承擔起知識時代稅收徵管任務。
2．樹立服務管理理念，實現辦稅服務與日常稅收管理的有機結合。要轉變傳統的稅收管理理念，改變把納稅人放在稅務機關對立面的做法，應通過多種形式為納稅人依法納稅提供服務。如成立納稅人服務中心，建立納稅服務專門機構，專門為納稅人提供政策法律諮詢、納稅輔導與培訓、票證領購表格領取或下載等互動式服務；建立公共服務型稅務機關，健全納稅服務體系，將納稅服務貫徹到稅務檢查、行政處罰、聽證、複議、訴訟全過程，使納稅服務制度化，利用資訊網路，採取資訊化、電子化、網路化等多種手段，為納稅人提供“全天候”優質服務。
3．樹立資訊應用和科技管理理念，實現由傳統的手工徵管向現代化資訊徵管的轉變。近年來，稅務部門通過“金稅工程”、“大集中”工程等資訊化措施實現了一定範圍內的資訊集中。集中資訊的目的是應用資訊，實現對稅收工作全過程的分析、監控、改進和完善。各級稅務人員既要善於利用資訊網路廣泛採集資訊，並對資訊資料進行深入分析，又要增強資訊保安意識，使稅收管理情報系統的安全性、可靠性得到保障。充分利用各種資訊，就要整合現有資訊系統，建立依託計算機網路和統一規範的應用系統平臺，覆蓋所有控管稅種和工作環節的稅收管理系統；開發全國統一的稅收徵管資訊系統軟體，按照全國統一的稅收徵管工作規程，對納稅流程實現計算機自動監控管理；建立覆蓋各部門的稅收綜合管理體系和資訊管理監控系統，實現稅務與其他各部門的聯網與資源共享。提高稅收執法的針對性和有效性。
4．樹立系統綜合管理理念。資訊化支援下的專業化稅收徵管模式，是—個不可分的整體，所有稅務人員都應該樹立系統綜合管理的觀念，掌握本崗位工作如何與相關崗位進行配合銜接。尤其是在專業化管理模式下，必須注重徵、管、查之間的銜接和協調，注重運用系統整體觀念來系統分析，綜合解決稅收徵管工作中存在的具體問題。同時，要樹立系統綜合管理觀念、自覺地把稅收管理系統與整個國民經濟管理系統有機地結合在一起，提高稅收管理系統的執行質量。
5．樹立法治管理理念，實現由依靠行政手段管稅向依靠法律治稅的轉變。要最大限度地弱化行政權力的影響範圍和程度，強化稅收法律法規的約束力和覆蓋面，建立規範的稅收立法機制、科學的稅收徵管機制、有效的執法考核機制、嚴密的內外監控機制，把稅收執法的各種行為置於法律法規的嚴格約束之下。
6．樹立效率管理理念，實現由注重完成任務向注重提高徵管效率和質量的轉變。簡化辦稅程式，減少徵稅成本，將稅收效率作為評判稅收徵管工作效能的重要指標。減少審批事項和環節，擴大視窗辦事權力，誰受理誰負責。誰辦理誰承擔責任。合理設定人員機構，弱化任務考核，強化質量考核，把徵管質量高低作為判斷工作成效的主要標準。規範稅收徵管費用支出，並列入中央和地方各級政府年終考核指標，調動全員參與稅收成本管理。
7．樹立社會管理理念，發展中介機構。現代稅收管理是一項牽涉頗廣，工作量巨大的工作，僅憑稅務機關的力量是很難做到完美的。可以借鑑西方國家的成功經驗和做法，大力發展稅務代理業，將稅務機關的主要精力放在大稅源的監控、稽查上，而對報稅環節的監管從稅務機關轉移到稅務中介機構，這樣既節約了成本，又有效提高了徵管效率，使稅務代理在為納稅人提供廣泛社會化納稅服務的同時，也成為稅收管理的重要輔助手段。
8．樹立文化管理理念。稅收文化作為一種文化觀念，是先通過一定的載體，凝練在管理上、制度上以及大家共同遵守的行為規範和道德層面的，然後通過學習和觀念上的提升來達到提升管理理念的。所以稅收文化建設應該更好地與稅收徵管各方面的實際工作緊密結合起來，通過稅收文化建設，營造一種氛圍，讓徵稅人和納稅人逐步理解稅收本質，形成徵納雙方一致認同的精神追求、價值取向和行為準則，把稅收意識融入日常管理中，最終增加徵納雙方的誠信度、責任感和法律意識。
9．樹立風險管理理念，實施分類徵管。將西方風險分析理論引入稅收徵管，借鑑日本的“三色”申報機制、美國的“分三級管理模式”，針對不同型別納稅人的收入風險不同的現實，在稅務機關資源有限的情況下。根據不同型別納稅人的不同特徵，分類管理，做到合理安排稅務機構內部資源，將稅收徵管能力集中在稅收收入風險較大的納稅戶的監管上。
10．樹立誠信管理理念，打造良好的誠信氛圍。稅務機關及其工作人員要留給納稅人和社會各界講求誠信的深刻印象，要以自身的誠信行為激發納稅人誠信納稅的自覺性。同時，要在稅務機關內部形成鼓勵誠信的激勵機制，在系統上下形成濃厚的誠信氛圍。