對推進我國政府採購電子化程序的思考
摘要:自Internet出現以來,經歷了巨大發展｡當今,Internet已經擴充套件到各個國家,並且創造了新的商務模式,即電子商務｡以Internet為載體,結合電子商務技術的應用,不僅使新興的電子採購系統讓政府在人力､財力上得到大幅的節省,在效率上得以充分的提高,並且這一系統跨地域性的採購優勢,為各國政府和市場商家提供了良好的交易空間｡政府電子採購系統建設成為各國政府採購系統建設的重點,我國政府也在積極努力逐步走向世界前沿｡
關鍵詞:政府採購;電子化採購;網路建設
一､政府採購電子化的意義
政府採購電子化是指應用最新的資訊科技,通過基於網際網路的電子採購平臺進行政府採購活動的過程｡政府採購電子化最顯著的特點就是運用了資訊科技,以計算機網路為媒介,打破傳統採購方式的時間和空間障礙,為政府採購活動提供便利｡我們可以把它理解為是電子商務和電子政務的融合,也可以叫電子商務在電子政務領域裡面的應用｡這種採購方式不僅帶來了技術上的改變,更重要的是改變了傳統採購業務的處理方式,增強了採購透明度,降低了採購成本,打破了地域限制,縮短了採購週期,提高了採購效率｡
“權力尋租”一般是指政府的各級官員或企業的高層領導利用手中的權力,避開各種控制､法規､審查,從而達到尋求或維護既得利益的一種活動｡而在傳統政府採購行為中,這種“尋租”更容易發生｡首先,所有的採購環節都在系統上進行並儲存在系統之中,減少了人為操作,實現了整個採購過程的公開透明,有效地防止了採購中“尋租”行為的產生,有效地抑制一些腐敗現象｡其次,減少了紙質檔案容易出現的模糊､延誤以及其他可能的人為因素等問題,實現了現代技術和政府管理的結合,使採購活動更加安全｡最後,社會公眾更加容易地通過網路獲取有關政府採購的資訊,起到監督的作用｡審計部門可以跟蹤監督,與傳統採購方式相比,方便了調查取證｡可見政府採購電子化所帶來的廉潔有助於提高社會公眾對政府部門的信任程度｡
電子採購,價格競爭更加透明,同時可以通過網路完成一系列採購程式,有時採購人員可以做到足不出戶就可以完成採購工作,政府機構可以從文山會海中解脫出來,供應商也減少了出差時間和費用等銷售成本,從整體上大幅度降低了交易成本和管理成本｡據有關機構統計,政府採用電子採購可以降低5%～10%的直接採購成本,節約1%～2%的人員和辦公費用｡
3.打破地域限制,縮短採購週期
實行政府採購電子化,消除了地域限制,所有供應商都有平等機會參與全國甚至世界市場競爭,標準採購檔案彌補了中小企業的專業缺陷｡許多國家在政府採購電子系統中專門為中小企業和弱勢群體參加政府採購開發了支援系統｡使用計算機網路,採取網上申報､審批､釋出招標公告等方式,將以前一個月的工作量幾天甚至幾小時內完成,大大縮短政府採購的週期｡
可見,政府採購電子化開始成為政府採購改革的必然方向,也是克服傳統採購不足的迫切需求｡
二､目前我國政府採購電子化建設中存在的問題
***一***網站建設中的問題
1.政府採購網路建設標準不統一
由於政府採購電子商務化仍然處於程序之中,所以,我國各級政府､各地政府､各地政府的政府採購網站建設沒有一個統一的標準,沒有一個統一的規範｡各級政府之間各自為政,各級採購網站從規劃､建設到執行良莠不齊,極為混亂｡這種混亂帶來的結果就是網站重複建設,財政資金浪費嚴重｡
2.政府採購網站建設結構不合理
我國政府採購網站結構不合理集中表現為,網站內容冗雜,沒有針對性,沒有發揮電子採購的功能｡目前,我國各級政府機構建立的政府採購網站總體來看只處於資訊釋出階段,僅僅是釋出各種招標公告､中標公告､政策法規等,隨意開啟一個政府採購網,各種不相干的會議通知､轉載的各類檔案､針對某某領導發言的評論往往佔據主要篇幅,要瀏覽採購的相關資訊要費很大一番周折,而且查到的資訊還不全面｡真正實現政府採購過程電子化的數量極少,實現了電子採購的系統又存在分佈零散､各自為政､缺乏統一規劃的問題｡電子商務採購網應該獨立化,不應在承擔電子商務採購功能的同時還摻雜著諸多的附加責任,可見,我國政府採購網站建設應該重視結構的合理性,使政府採購網站專門化､專業化｡
3.政府採購資訊共享渠道不暢通
由於我國電子政務是在各級政府不同部門中分別進行的,全國沒有一個統一的電子化政府採購平臺,沒有統一的戰略規劃,各部門之間相互封閉,相當一部分已建成的電子政務系統模式不統一,各部門之間的各種系統難以相容,資訊資源難以共享,這些獨立的､異構的､封閉的系統使得彼此之間難以實現互聯互通,形成嚴重的“資訊孤島”局面,不僅浪費了大量的財力和時間,而且大量的資訊資源不能充分發揮應有的作用｡
***二***隊伍建設中存在的問題
由於電子採購操作人員運用網路的能力要求比較高,原有的政府採購人才結構就很難適應發展政府電子採購的要求｡對於採購人員來說,網上採購活動是一種全新的操作,要求管理人員不僅要熟悉國內外通行的採購方式,還必須具備較高的計算機網路專業水平及相關業務素質｡如果缺乏採購管理的專業幹部和業務人員,採購活動中難免出現採購程式不規範問題,缺乏計算機與網路的應用能力,電子採購活動就沒有辦法真正的進行｡這些都成為阻礙電子採購實施的關鍵性因素｡
1.採購人員缺乏專業知識
由於政府採購所涉及範圍很廣,既包括機關辦公用品和裝置,又包括建橋､築路､能源交通等基礎設施的建設,還包括技術､專利等無形商品和服務,所涉及的專業知識非常繁雜;而採購中心的人員基本上是從事財政工作的,沒有能力對這些非常專業的要求做出判斷｡如果採購中心的工作人員無法正確理解採購人物品單中的含義,按照錯誤的理解發出購貨資訊,而供應商在無法和終端使用者直接溝通的情況下,只能按照採購中心的錯誤理解來發貨,會導致各方當事人之間的矛盾,影響採購人工作任務的完成｡嚴重的會導致物品的閒置,資金的浪費｡
2.採購人員缺乏專業技能
有些專業採購人員不能熟練使用計算機與利用網路平臺工作,這就影響了政府採購電子化的程序,導致了政府臨時抽調和招募了諸多的IT人士參與到政府採購之中｡這種作法有它的有利之處,即便於專業人士參與到政府採購的電子商務化之中,加快政府採購電子商務化程序｡但相較之下,其弊端也不言而喻｡所謂“隔行如隔山”,在採購中會出現採購決策失誤的情況,影響採購工作的完成｡即便實行了政府採購諮詢專家制度,也由於資金投入､溝通渠道和實際操作等方面的限制,政府採購中心***特別是基層採購中心***難以全面聘請所有專業的資深專家,而且聘請的專家也無法全程參與電子商務採購專案整個實施過程,對採購行為作出及時､具體的指導,從而導致了在某些政府採購專案中出現非專業人員盲目決策的現象｡
***三***利用電子平臺開展采購業務中的關口問題
所謂“關口”,即誠信關､支付關､物流關｡我國的電子商務***無論是政府還是企業***都必須儘快跨越三個關口｡過了這三個關口,可以說我國政府採購電子商務化就為自己贏得了快速發展的契機｡
1.誠信關——誠信制度缺失
信用的缺失表現在很多方面:供應商價格違約､交貨不及時､產品不合格､服務不到位或採購單位拒籤合同､拖延驗收等行為,這就需要一套覆蓋全國的誠信體系約束各方的行為｡但這種基於遠端交易的誠信體系,顯然遠遠超出參與企業的承受範圍,而需藉助於第三方和政府的力量｡到目前,只有上海等少數城市建立了比較完善的地方性誠信公司,對公用事業交費､銀行貸款等個人信用資料進行收集､處理｡而在更多的城市,誠信制度還是一片空白,網上採購信譽度更是遲遲難以確立｡
2.支付關——支付風險巨大
電子採購必須與電子化金融體系密切配合才能順利完成,因此,採購企業需要分析目前的金融服務是否能夠實現跨區域､跨銀行的電子支付;目前可利用的支付手段有哪些,其安全性和可靠性如何;是否存在跨國家的支付與結算系統等｡近幾年,雖然國內銀行逐步建立起各自的支付閘道器,依託於中國銀聯的第三方支付平臺也紛紛搭建起來,但我國電子商務線上支付的規模仍處於較低的水平,而且多數代理銀行職能的第三方支付平臺由於可直接支配交易款項,越權呼叫交易資金的風險始終存在,大量支付的關鍵資訊被不法者獲取的可能性也大｡線上支付的安全性仍制約著線上交易在更大範圍內普及,也制約著政府採購電子化的程序表｡
3.物流關——物流阻礙重重
目前,國內的物流公司規模小,配送手段單一,配送受地域和時間限制比較明顯｡國內市場還存有明顯的地方保護色彩｡這使電子交易完成存在障礙｡
***四***法律完善中存在的問題
政府電子採購是一種全新的商業交易模式,通過在數字化的虛擬市場中實現交易｡儘管我國相關領域的立法工作較以前已有較大的進展,2002—2005年陸續有《中華人民共和國政府採購法》､《中華人民共和國電子簽名法》､《電子認證服務管理辦法》正式實施,對我國的政府採購電子化的健康發展起了決定性的作用,使得政府､企業､公眾在網上的採購行為也有法可依;另一方面,應該認識到立法工作是一個循序漸進的過程,目前尚存在諸多問題｡例如,目前我國還沒有《網上招投標法》,網上的招投標還存在安全隱患｡另外,我國目前還沒有出臺資料電文的效力､電子認證法律制度､電子合同法､網上申訴機制等相關的法律｡這些問題如果沒有在法律上加以明確的話,將會對在政府採購中推行電子採購構成制度性障礙｡因此,建立健全與之有關的法律是發展電子化採購的首要任務｡
三､推進我國政府採購電子化建設的措施
***一***在實踐中完善政府採購電子化網路系統
1.積極創造條件,進行政府採購電子化的試點
我國建立電子化政府採購系統緊迫性強,任務艱鉅,必須努力創造條件,積極推進｡先易後難?薰以點帶面歷來是我們成功改革的必經之路｡我國政府應在各級､各地區政府之間根據地域､經濟差異挑選出地區進行電子採購的試點｡應該積極借鑑深圳､珠海､上海等城市的成功經驗,尋找適合試點的地區､適宜試點的政府,在成功經驗基礎之上進一步做好試點實踐,為我國政府採購電子商務化的最終成熟奠定紮實的基礎｡
2.統一政府採購網路建設標準
電子化政府採購,主要是在不同的組織***如政府､企業､個人等***組成的系統平臺上完成的政府採購活動｡因此,各個政府部門之間､政府與企業之間､政府與個人之間所運用的系統平臺應該是按統一的標準建立的｡我國政府電子採購網站的目標很明瞭,那就是構建系統的政府電子化採購解決方案,實現政府採購各個業務環節的電子化,構建一個統一､共享的電子採購平臺｡按照統一領導､統一標準､統一規劃､統一平臺､統一組織實施的原則來執行｡該系統如果建成,就可以在網上完成從申報到驗收,從支付到物流全方位採購流程,同時,還可以在網上對協議採購履約情況實行全程監控和立體監管｡在這方面韓國政府取得了顯著的成就,韓國政府從建立政府採購系統之初,就致力於統一政府機構､採購廳､企業之間的電子資料交換系統｡所以,我國也應該在發展政府電子採購的起始階段,就統一電子採購系統的標準｡
3.優化政府採購網站建設結構
政府採購網站的設計遵循由易到難､由小到大的原則｡首先,政府採購網站建設要體現服務性強｡最常見的是政策法規查詢,不但提供基本的招投標註意事項,還有有關法律諮詢､供應商､轉包商名單､標準化檔案樣本,等等｡採購網站一般還會提供市場諮詢和輔助決策功能,同時注重與客戶的雙向互動｡其次應側重線上採購功能,這部分應為政府採購網的主要功能｡線上採購的流程大致分為四步｡首次登入使用者須在網站進行註冊;買方釋出詢價資訊;匹配與報價;提供交易保障｡目前,我國大多數政府採購網站已經能夠從釋出政府採購資訊這項服務開始著手,逐步落實其他各項功能｡比如,資訊網上公開發布,逐步實現招標檔案上網和網上下載｡開展供應商網上註冊工作,個別地區網上實時採購也在試行中｡
4.疏通政府採購資訊共享渠道
資訊共享程度會影響採購公開性的程度,最終會影響到採購的公平性｡“資訊孤島”的存在,已成為很多政府在資訊化程序中必須解決的突出問題｡資訊資源的整合是一項系統工程,本身受到各種因素和環境的影響和制約｡但有一點可以肯定,就是在規劃階段就必須開始考慮各方面的整合問題｡國內權威專家認為,在基礎資訊的資料採集和資料整合過程中,必須考慮到政府電子商務平臺的資料共享和互聯互通,而不是到後期才開始調整,儘早進行科學的整合,其調整的成本就會大大降低｡建立中央和地方各級政府之間暢通的統一資訊網路系統,通過該系統的建設,為政府決策者提供國內外最新､最快捷､最全面的各種資訊;統一政令;召開網上會議;進行決策諮詢,方案選優;突發事件處理;各項政策､法規執行落實情況反饋等｡
***二***在工作中建設適應採購電子化的隊伍
1.加強採購隊伍專業化建設
隨著政府採購業務的不斷拓寬,市場經濟形勢的不斷髮展,學習和更新政府採購知識,提高政府採購隊伍專業水平勢在必行｡
第一,加強和擴大政府採購培訓範圍,實行分類培訓｡政府採購是一項政策性和專業性很強的工作,實行電子政府採購還需要工作人員熟練運用資訊科技｡因此,
要大力加強對政府採購工作人員的培訓,努力打造一支既掌握政府採購專業知識,又熟悉資訊科技的高素質人才隊伍,為政府採購工作提供人才支撐｡在加強政府採購人員培訓***管理人員和實際操作人員***的同時,要加強對採購單位領導､財務人員､財政部門一些人員､代理機構､供應商､政府公共事務和公益事業人員進行政府採購基本知識的培訓,從而確保政府採購隊伍的專業化､職業化｡
第二,加強理論與實際相結合,實行現場培訓｡要在方式上採取多樣化,使受訓者從理論到實際､從感性認識到理性認識得到不同方面的收穫｡
第三,加強崗前培訓和崗後的後續教育,實行重點培訓｡在加強政府採購人員的崗前政治思想素質教育的基礎上,使他們熟悉黨和國家的各項方針政策,拓寬他們的知識結構,從而培養出全面的､新型的政府採購人才,以適應政府採購工作的需要｡
第四,應儘快建立適合現在和以後的政府採購培訓制度和辦法,實行持證上崗,推行資格認定製度,將政府採購師資格認證體系儘快建立起來｡
2.提供廣泛深入的諮詢專家支援
無論是原有的傳統性政府採購中心人員,還是後期填充到其中的“半路出家”原從事IT工作的人員,他們對於專家､專業的指導都是急需的｡結合使用電子政務系統的專家庫,政府採購機關將能跨越地域､行業的障礙,獲得各個領域大量專家實時的具體指導｡利用便利的網路溝通渠道,這些專家可以跨越地域､時間的障礙,全程參與專案的前期準備､中期市場分析和審定與評標後項目實施監督等整個採購專案實施過程,對於部分特殊專案,還可以繼續參與專案完成後的使用､維護的諮詢工作｡另外,由於專家庫容量巨大,可以在每次諮詢時都隨機產生不同的諮詢專家小組,從而徹底杜絕投標商與個別專傢俬下交易情況的發生｡
***三***在發展中順利通過三大關口
1.通過建立信用等級制度給誠信一個硬性保障
制度既要約束商家､買家,也要約束電子交易平臺;既要維護商家､買家的利益,也要維護電子交易平臺的利益｡制度的建立尤其是要針對商家,斷絕商家將信用風險進行轉嫁的後路｡要做的就是對在平臺進行交易的每一個商家､每一個買家在確認身份後對其交易情況作明確的記錄,並以此來建立商家與買家的信用檔案｡相信這將是我國未來電子採購信用制度的堅實基礎,為我國電子採購的發展做出一個良好的鋪墊｡
2.通過全數字概念給支付與物流一個未來發展
對“全數字”目前還沒有一個完整明確的定義,但這個詞語並不難懂,我們可理解為:將物流､資金流､資訊流這三大要素的全數字化整合｡目前,中國電子採購還處在初級階段,其原因是電子採購發展始終停留在資訊流數字化層面,即使用者在網上獲知商品資訊,並進行商品資訊交流,而之後的物流､資金都尚未數字化,是線上下通過物理方式完成,這種交易方式是不完全的電子商務｡針對這個現狀,可以將數字化商品利用網際網路等手段進行配送,實現了24小時實時配送;採用網上支付的方式,將100%的交易支付由網路支付完成;商品資訊､交易資訊使用者都可以通過網際網路實現實時的查詢｡總之,整個交易的流程都是全數字化交易,可以規避制約國內電子採購發展的瓶頸,實現了電子採購的飛速發展,也給政府採購電子化發展拓展了空間｡加強網路安全建設,降低網路風險,讓全數字化建設暢通無阻｡
***四***在借鑑中構建有效的法律監督體系
促進我國電子化程序尤為重要的一步就是進一步完善､強化政府採購電子化相關立法｡可以說,完善和加強法律保障是政府採購電子化的“硬體”｡首先應該建立一整套完整的法律制度和規範可行的操作程式｡這些制度既要與國際接軌,又能夠保護本國的利益;既要體現政府採購的規範性和嚴肅性,又應該結合網路的特點;既要充分發揮網路的優勢和特點,又要強化約束和運作｡因此,應在借鑑國外發達國家政府採購制度的基礎上,結合我國近幾年來政府採購過程中出現的法律空洞及電子採購所需要的制度環境,及時修改和調整《政府採購法》,加快配套法規建設,構建有效的政府採購監督法律體系｡
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