試析我國政策性銀行發展面臨的困難及對策

　　摘要：我國於1994年相繼建立了國家開發銀行、中國進出口銀行、農業發展銀行三家政策性銀行。十多年間，政策性銀行為我國經濟建設、巨集觀調控、農業發展和對外貿易的發展發揮了重要作用，但政策性銀行在建立和發展中也暴露出了諸多矛盾和問題。在經營和改革中存在資本金比率低，業務範圍窄，風險控制率高等困難，針對這些難題，有效的應對策略是：適時調整和完善相關政策，建立健全政策性銀行的各項規章制度，完善其法律法規，具體問題具體分析，實行“一行一策”等。

　　關鍵詞：政策性銀行;困難;對策

　　一、我國政策性銀行發展現狀

　　一政策性銀行概述

　　政策性銀行是指由政府建立的，並通過參股來保證股權，並且不以盈利為目的，從事政策性融資活動的金融機構。政策性銀行是專門配合並貫徹政府社會經濟政策意圖，在制定或特定的業務區域內，直接或間接地從事政策性融資，目的是為了促進社會進步與經濟發展，達到政府巨集觀管理的意圖。

　　二我國政策性銀行發展現狀

　　根據黨的十四屆三中全會精神和《國務院關於金融體制改革的決定》及其他檔案，我國於1994年相繼建立了三家政策性銀行。政策性銀行自1994年在我國成立以來，在很大程度上對我國的基礎設施、重點產業以及農產品流通等領域提供了政策性支援，符合我國的國家產業政策和區域經濟發展政策，為我國經濟發展和社會進步做出了重大貢獻。但隨著市場經濟和改革開放的深入發展，政策性銀行的發展也面臨著不少挑戰，在經營和改革的過程中不可避免的存在著各種風險，可以說，我國政策性銀行總體發展看好，但問題亦很突出。

　　二、當前我國政策性銀行發展面臨的困難

　　一經營中存在的風險

　　1.政策風險。政策性銀行以執行政府相關的政策為主要目的，忽略了風險意識，導致風險意識較為薄弱。近年來，隨著我國的改革和巨集觀調控力度的不斷增強，政策性銀行的信貸風險也在一定程度上有所增強，存在著極大的政策風險。

　　2.道德風險。由於放貸方與借貸方存在著資訊不對稱的情況，同時，相比起普通商業銀行，我國政策性銀行所承擔的責任低得多，因此，對於信貸人員而言，由於貸款並不是出於主動發放給借貸方，因此，一旦貸款出現無法收回的情況，信貸人員可以“貸款的政策性”為由推卸責任。除此之外，由於我國政策性銀行的服務物件和客戶群體比較單一，長此以往，就形成了與特定的客戶群體，“捆綁式”的特殊關係，對客戶或企業來說，容易將政策性銀行的貸款視為政府國庫發放給的資金，主觀上還本付息的意願度不高。同時，政策銀行信貸員發放貸後的管理與監督力度不強，致使貸後管理流於形式，因此，我國政策性銀行存在著極高的道德風險。

　　3.法律風險。相比發達國家政策性銀行，我國政策性銀行由於存在時間還較短，有關立法還不成熟，停留在起步階段，對政策性銀行的執行規則以及違規處罰等方面沒有明確的規定，約束力度不夠，具有法律風險。立法的落後導致監管部門對政策性銀行的監管無法可依，監管與考核標準不統一，導致監督力度過於弱小，存在很大的空白，導致一些嚴重問題得不到暴露，隱藏很大的金融風險，限制政策性銀行自身的發展。

　　二改革與發展面臨的主要問題

　　1.政策性銀行是否需要資本金。理論上，政策性銀行可以不需要資本金。國家能承擔多大風險，政策性銀行就能承擔多少風險。現在由於改革，政策性銀行的資本金充足率要達到10%、12%的水平。資本金的作用更多在於降低財務成本，提高可持續發展能力。增加資本金，一方面可以減少對國家財政的依靠，增加政策性銀行自身抗風險的能力;另一方面，可以降低成本，擴大資金來源。

　　2.政策性銀行的業務範圍。目前很多人從控制風險角度，認為政策性金融機構業務範圍不應太寬。然而，如果不從國家整體發展角度考慮來設計政策性銀行業務範圍，而只是從控制一個金融機構、一個銀行的風險來考慮的話，則為一種本末倒置的辦法，也是過於狹隘的思考。因此，政策性銀行的業務範圍不應一成不變，應該根據國家不同階段發展目標和戰略進行適時適當的階段性調整，為未來發展預留空間，動態靈活地設計調整機制。

　　3.政策性銀行的風險控制問題。政策性銀行與商業銀行的風險控制，沒有太大差別。增加資本金比率，可以控制一部分風險。再者，風險控制需要增加政策性銀行的撥備能力。這需要政策性銀行有一定盈利能力，不是以利潤最大化為目標，而是保本微利。再就是靠稅收優惠。其他國家都是通過減稅、免稅增加撥備能力，而只有中國是不減稅也不免稅。舉例而言，如果2009年中國進出口銀行不交稅，那麼進出口銀行的撥備就變成150%左右，可能與商業銀行相當。這樣增加撥備水平，也就增加了自我迴圈能力，這是控制風險的比較重要的措施。另外，政策性銀行的規模控制靠董事會，董事會應該是代替國務院進行協調的部門。目前我國的投融資體制尚不能充分適應社會主義市場經濟發展需要。一個專案從上報討論到審批，通常需要較長時間。而有些專案需要短時間決策，目前的這種體制很難達到要求的效率。加強董事會作用，代表國務院協調重大專案和問題，會提高協調效率，有利於政策性銀行和中國經濟的發展。

　　三、我國政策性銀行應對各種風險和難題的對策

　　一防範政策性銀行的經營風險

　　1.我國政策性銀行要適時調整和完善相關政策，根據發展規劃轉變經營理念，避免單一化，將政策引導向著多元化方向轉變。為此，首先必須貫徹和執行國家政策與防範風險相統一的管理理念，建立與健全以客戶風險承受能力我日核心的風險管理體系;除此之外，政策性銀行還必須處理好與各地方政府的關係，並加強與地方政府的溝通和聯絡，督促政府相關部門落實利息費用，來補貼資金來源。在這基礎上還必須加大對貸款企業的監管力度，降低道德風險。

　　2.建立健全政策性銀行的各項規章制度，建立和完善職工激勵機制。一是參照《金融機構內部控制指導原則》的要求，建立完善的規章制度，力求覆蓋所有的銀行業務種類和業務操作環節。二是建立合理有效的員工考核指標，完善激勵機制，最大限度調動員工的積極性和創造性，提高員工對企業的責任意識。三是充分發揮內部考核的作用，拖過提高內部考核的覆蓋面和獨立性，來確保其各項內部控制措施全面落實，真正發揮其關鍵性作用。。四是為了控制政策性銀行的道德風險，對員工進行輪崗制度。

　　3.完善政策性銀行的法律法規，為實現政策性銀行有效和完整的監督管理提供合理的法律依據。必須加快為政策性銀行立法的步伐，通過立法，進一步明確各類政策性銀行的性質、作用、業務範圍以及資金運作的規則等，完善政策性銀行的職能的同時，也提高政策性銀行自我決策和自我約束的能力，為監管部門對政策性銀行的監督與管理提供法律依據。

　　二克服改革中的難題

　　1.中國政策性銀行的改革與發展必須與中國的發展實際相適應。從國際經驗看，政策性金融機構，特別是政策性銀行的產生和發展，都與各個國家的實際需要相適應。如美國的兩房實際上屬於政策性機構，目的在於促進房地產信貸發展。德國的復興信貸銀行，屬於全能銀行，業務範圍涉及保險、貸款、擔保等。美國的政策性銀行業務比較單一，比如進出口銀行，只是從事貿易貸款，後改為以保險擔保為主。日本的國際協力基金和進出口銀行合併從事海外投資，原來只是貿易，目前日益轉向海外投資。這些政策性機構的發展演變都是和經濟發展的不同階段相適應的。中國政策性銀行發展應借鑑世界經驗，應該考慮我國現階段和今後一段時期的發展需要，與具體國情相適應。但是，中國的發展環境和許多國家存在本質差別，因此絕不可以照搬其他國家進出口銀行的發展經驗。中國是所有大國裡經濟社會發展環境最複雜的一個，同時也是最困難的一個。歐美國家在經濟崛起過程中，能源並沒有成為影響其經濟發展的因素。然而目前石油、大宗商品、航運等價格上漲已經成為制約中國經濟發展的重要國際因素。此外，中國的發展和輿論環境都較差。我國的經濟、資源環境很差，任何一種人均資源，如土地、水、銅、鐵、石油、天然氣等，在世界上都處於較低水平。西方發達國家設定多種障礙，包括環境問題，抑制中國經濟發展。因此，政策性銀行的發展，是化解這些矛盾和外部壓力的重要工具，這也應該成為政策性銀行改革的出發點。

　　2.具體問題具體分析，根據各個不同的政策性銀行的特點，實行“一行一策”。我國共設立了三家政策性銀行機構，雖然同為政策性金融機構，但是這三家銀行在承擔的業務、實際的作用以及服務物件等方面都存在著極大的差異，面對這種狀況，在促進我國政策性銀行發展的同時，不能採取一刀切的方式，用相同的政策來引導這三家政策性銀行的發展。而要根據其發展特徵和實際情況，具體問題具體分析，因行制宜，採取各自合適的發展政策。從我國十一五規劃開始，中央提倡建立社會主義新農村，解決農村和農業資金短缺問題，實現我國工業反哺農業，通過工業的發展來帶動和支援農業的發展，因此，這就需要國家實行和採取一系列的補貼政策，通過金融補貼政策，為農業的發展提供支柱。鑑於此，我國農業發展銀行不能削弱其政策性，政府應該通過採取更為具體和更具保障性的補貼性政策來發展農村金融，帶動農業發展。

　　參考文獻：

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