論我國稅收預算性增收與稅收優惠

　　稅收預算***Revenue budget***是上級領導機關根據我國實際情況對國家在一定時期***通常為1年***內對稅務機關完成稅收任務的目標測算，是國家財政預算體系的核心。它包括了預算體系的編制、分配、檢查以及分析等一系列的工作，其目的是為了保證稅源可靠、稅收有效。稅收優惠***Tax incentives***是為了配合我國在一定時期的政治、經濟和社會發展目標，在稅收方面採取相應的激勵和照顧措施，減輕或減免納稅人的稅務負擔，以達到支援和引導產業發展的目的，是國家干預經濟的重要手段之一。

　　目前，我國稅收預算主要採取“以支定收”的方式進行，即根據稅收用途來決定稅收多寡的問題。稅收預算的編制體制採取的是一種“基數增長”的機制進行的，在上年稅收計劃完成的基礎上，按國民經濟的增長速度，綜合各地稅源增減變化情況等因素，一般再調增幾個百分點，形成新一年的稅收計劃。這種稅收預算體制的編制就為我國稅收預算帶來了增收的可能。在稅收優惠方面，目前的稅收優惠政策主要起到的是政策調節、政策扶持作用，優惠區間集中度比較高，主要集中於基礎性建設、吸引外資和鼓勵高新技術產業等方面。這是對稅收預算的一個“負增長”，而且不可預測性很強。因此，兩者之間存在了許多矛盾和問題，如何尋求臨界點就成了許多學者研究的課題之一。

　　一、稅收預算性增收和稅收優惠現狀分析

　　***一***稅收預算性增收現狀分析

　　國家稅收預算的目的是為了解決稅源問題，保證稅收穩定，為公共財政提供保障。穩健的稅收政策有利於保證國家基本職能的實現，有利於為公共基礎設施提供財力支援，有利於加強國家巨集觀調控能力，有利於保證國民經濟穩定、持續發展。因此，我國的稅收預算是面臨增收的壓力的，其主要方面有：

　　由於我國財政預算與GDP比值、稅收收入與財政收入比值較低，社會各界普遍要求提高這兩個比值。這直接帶來了各級政府在安排財政收入和稅收收入預算時要求明顯的高於GDP增長，最終導致了稅收的預算性增收甚至是超收。

　　為了實施積極的財政政策，夯實財力基礎，國家或多或少的要求實現地方稅收增收以擴大內需。政府通過增加投資擴大財政支出帶動積極發展，為了控制財政赤字的規模，就需要在控制國債的同時增加稅收。從2009年新疆率先獲得30億地方債發行權以來，全國大部分省市都獲得了不同額度的地方債發行權。事隔一年多來看其對地方經濟的發展效果並不明顯，這部分缺口對稅收的增加提出了直接要求。

　　政府機關不理性行為。如前所述，稅收的目的是為了保證財政支出，一些地方政府為了政績，大興土木、亂搞建設，帶來了資金緊缺，對稅收要求加大。同時稅務部門為了迎合上級部門領導，採取多徵稅的方式，確保“超額完成任務”。

　　***二***稅收優惠減免現狀分析

　　我國實行稅收優惠的目的是在稅收方面採取相應的激勵和照顧措施，以減輕某些納稅人的納稅負擔，最終引導國家產業結構穩定發展，扶持基礎設施建設，是國家干預經濟的重要手段之一。稅收優惠是對稅收預算的一種政策性減免或減少，且不可預測性很強。目前我國稅收優惠政策在產業和地區等方面具有明顯的傾斜性。稅收優惠主要集中於以下幾個方面：

　　為吸引外資進行的優惠。企業所得稅法規定，對在中國境內未設立機構場所的或雖設立機構場所的但其取得的所得卻沒有實際聯絡的非居民企業實行減按10%的稅率進行徵收的決定。同時對外商投資企業和外國企業繳納的“三稅”不徵收城建稅。

　　對固定資產進行的可抵扣政策減免。現行增值稅法條裡明確提出了以2008年12月31日為界，期間以前買入的固定資產賣出時按4%徵收率減半徵收，期間以後買進的固定資產按17%抵扣，實現了消費型增值稅的轉型。與此同時，為鼓勵技術進步，企業固定資產確實需要加速折舊的，可以採用雙倍餘額遞減法和年數總和法進行折舊，但是最低折舊年限不得低於規定年限的60%。

　　對農業產業鏈的稅收優惠。增值稅明確規定了對農業生產者銷售的自產農產品免稅，企業所得稅中對農、林、牧、漁專案所得也提出了相應的減免稅規定，如農作物新品種選育、中藥材的種植、家禽的飼養、遠洋捕撈等免徵企業所得稅;對花卉、茶以及其他飲料作物和香料作物的種植、海水養殖和內陸養殖實行減半徵收企業所得稅。

　　對高新技術產業稅收優惠。如鼓勵軟體產業和積體電路產業發展的稅收優惠政策;促進科技成果轉化的稅收優惠政策;對國有企業採取加速折舊、加大新產品開發費提取減免進口先進技術與裝置的關稅和進口環節稅等。目前國家對重點扶持的擁有核心自主智慧財產權的高新技術企業減按15%的稅率進行徵收。

　　對地區稅收優惠政策。對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業，在2001-2010年期間，減按15%的稅率徵收企業所得稅。對經濟特區和上海浦東新區於2008年1月1日之後新登記註冊的國家重點扶持高新技術企業，自第一筆生產經營收入納稅年度起實行“兩免三減半”稅收政策。

　　縱觀我國稅制發展模式，一方面為了彌補財政赤字、償還國債和財權積累，帶來了稅收的增收，另一方面需要不斷完善基礎設施，吸引外資，就必不可少的需要對一些功能性稅種進行稅收減免。在稅收預算時，方法太過單一、政策干預太強，對稅收預算太過巨集觀，沒有形成一個完整的體系。在稅收優惠方面太過微觀，大多侷限於所得稅，並且只有降低稅率和免稅兩種，在扣除方面也只有個別行業可以享受150%加計扣除的優惠。同時納稅人負擔較重，依託於政府力量的稅外費用名目繁多，嚴重衝擊了稅收調節的主導地位，形成了稅費不清、以費代稅的不良局面。

　　二、稅收預算性增收和稅收優惠存在的矛盾

　　***一***對稅收預算性增收和稅收優惠的基本認識

　　由於採用基數增長法進行稅收預算，目前稅收持續高增長的局面已經難以為繼。分析其原因主要有：隨著時間推移，基數不斷增長，稅收預算值不斷加大，導致稅收壓力不斷增加;現行的稅制結構決定了我國稅收收入的彈性不能與GDP保持同步增長，目前的徵收狀況對稅收收入彈性增長的貢獻與地方稅收預算性增收呈負相關。因此在預算性增收降低的情況下保證稅收收入的同時，對國家鼓勵的產業進行的各種優惠政策就提出了挑戰。而稅收優惠政策的調整和出臺，都是圍繞調整產業結構、引導行業發展和擴大內需、提高納稅人投資和消費的積極性進行的。現行的優惠政策集中度是比較高的，僅僅侷限於個別產業和個別地區，可能導致納稅企業從低稅收優惠行業向高稅收行業進行轉移，最終使產業失衡，稅源不穩。

　　在我國一個特別的現象就是，稅費並立的局面，在稅收以外還存在著大量的費用徵收，納稅人的總體稅負其實是不輕的。單純的要求預算性增收是不切實際的，更應該釐清稅費關係，確立稅收的主導地位，加強徵管來堵塞漏洞和清繳欠稅來化解政策性減收的缺口。樹立目前的稅收優惠是為了將來的增收做準備的信念，才能保證稅收預算增收與稅收優惠的協調發展。

　　***二***稅收預算性增收和稅收優惠的矛盾解析

　　預算徵收是為了保證稅收的穩定，促進經濟的發展。而稅收優惠則是為了擴大內需，同樣也是為了促進經濟更好更快的發展。增和減同樣是為了促進我國經濟的正確發展，表面上存在著矛盾，實際上是殊途同歸，需要把握的一個原則就是“度”。如果稅收預算超過了納稅人的度，會直接影響稅收源泉;如果稅收優惠超過了國家的度，人們富了，國家窮了，基礎設施相應的也就垮了，巨集觀調控也就相繼失效了，金融危機的防禦性就降為零，社會也將動盪不安。因此，在這兩者之間需要尋求一個平衡點，應該把兩個比重提高到合理的水平。目前，我國各種稅費合計佔GDP的比重已經達到25%-30% 左右的水平。這說明我國納稅人的總體負擔是不輕的。靠增迦納稅人的負擔來提高兩個比重是不恰當的。只有有效地把預算外資金納入預算內和清費立稅的前提下，才能完善稅收體系，也為稅收優惠提供了可操作空間。

　　三、解決稅收預算性增收和稅收優惠矛盾的對策建議

　　***一***協調各級政府部門之間的工作

　　我國現行稅法體系主要以直接稅和間接稅為雙主體的稅制結構，共有19個稅種，其收入主要為中央政府固定收入、地方政府固定收入和中央政府共享稅。部分稅種與經濟發展的關係關聯度不高，因此不能片面的強調稅收收入增長應當高於經濟增長。應當明確稅收優惠並非不利於稅收預算，而是為了社會穩定和經濟更加全面的發展，稅收暫時的減收是為了以後年度的增收。從我國最近幾年的稅制改革可以看出，在稅制改革方面對於稅率已經開始重視，所得稅稅率從33%下調到25%說明了對納稅人總體稅負的減輕。但是在稅收優惠方面，仍然關注個別行業和部門，可以想象其結果就是，產業的嚴重傾斜，納稅人可能轉移到稅負較低的行業中去，導致稅收收入減少。同時還需要根據預算控制財政支出的規模，不能一味的“以支定收”，不切實際的支出會減少納稅人的投資和消費積極性，導致社會資源配置失衡，不利於經濟發展。

　　***二***推進稅費改革和地方稅種的改革

　　傳統意義上就存在著“稅務收稅，工商收費”的說法，致使納稅人面臨著雙重壓力。大量遊離於預算之外的各種收費和攤派資金是導致我國稅收收入負擔較重的主要原因。加快清費立稅工作，既可以實現稅收預算的增收工作又能做到不增迦納稅人的負擔，對產業政策進行調節，使稅收優惠有了更大的發展空間。

　　***三***不斷完善現行稅收制度

　　加強稅收徵管工作、堵塞漏洞、懲治腐敗，加強稅收清繳工作，嚴格稅收執法是目前稅收工作的核心。通過開徵新稅種、調整稅率增加稅收收入，發揮稅收的削高調控作用和對低收入者的轉移支付作用，實現收入分配的基本公平。對各行業進行深入分析，瞭解實際量能情況;從企業的生存週期入手，合理估計其優惠期間，制定相應的優惠政策。稅收政策的制定與運用是一個過程，不能一蹴而就，需要隨時保持關注，對稅收政策的制定、實施與結果要進行實時監督，不斷的調整稅收優惠政策，引導產業佈局，才能在鞏固基礎設施建設的同時防止產業失衡，促進經濟積極平穩發展。

　　***四***以當地的實際經濟水平和稅源情況進行稅收預算

　　以稅收徵收質量來代替“以支定收”的指令性稅收任務，以當地的實際經濟水平和稅源情況進行稅收預算。目前通用的基數加增長數的方法不能客觀地反映經濟發展的水平和稅源的狀況，也不能體現出稅務部門的主觀努力程度，無法確定依法治稅的水平。在全國範圍內，不能搞“一視同仁”的方法，否則會出現不發達地區地方稅負較重的情況。因此各地稅務部門應當與政府部門做好溝通，立足經濟發展，按產業來測算稅源，做到量能收稅;以徵管質量來進行對稅務部門的考核，政府部門應當對本地的經濟水平和稅收水平進行正確匹配，合理考核績效，避免稅收的盲目性與主觀隨意性。