探討積極財政政策新取向

摘要：目前中國經濟社會發展正處於一個重大的戰略調整期，在繼續實施積極財政政策、保持巨集觀經濟政策連續性和穩定性的同時，應適當減少長期建設國債規模，把機制創新作為積極財政政策調整的重心，更多地發揮稅收、貼息、政府採購等多種財政槓桿來支援國民經濟的發展。

　　關鍵詞：財政政策國債投資經濟結構減稅
　　
　　根據目前中國經濟社會發展的現狀，近年來，積極的財政政策仍然是必然的選擇。但是，若這種政策只是靠增發國債來帶動政府投資的擴張，財政債務風險會不斷加大。所以，尋求化解財政風險和解決需求不足的有效措施和研究積極財政政策創新問題，至關重要。
　　
　　積極財政政策取向
　　
　　當前，我國國民經濟發展正處於一個重大的戰略調整期。2003年GDP增長9.1%，從拉動經濟增長的因素看，主要是投資和出口。在9.1%的經濟增長率中，投資拉動的貢獻為70.95%，遠遠高於2001年的49.3%和2002年50%的水平。投資增長過快的主要原因是有些地方盲目上專案，低水平重複建設投資過多。2003上半年中央安排的固定資產投資專案總額同比實際下降了7.7 %，而地方政府的投資額同比增長了41.5%。以房地產為代表的一些行業已經出現投資過熱，連續三年增幅均在20%以上。2003年外貿進出口總額達 8512億美元，增長37.1%，其中出口4384億美元，增長34.6%，進口4128億美元，增長39.9%，有力地拉動了經濟增長。在強勁需求拉動下，價格總水平開始上升，通貨膨脹的壓力開始凸現。面對中國國民經濟執行過程中出現的新問題，今後一個階段內，國家巨集觀調控的重點是在控制總量的同時，根據國際和國內形勢的變化，從調整結構入手，適時適度地調整積極財政政策的著力點和實施的力度。財政政策應由政府直接投資拉動經濟增長轉變到解決長期性、戰略性、結構性的問題上來。

　　首先，根據客觀經濟形勢的發展變化，在繼續實施積極財政政策，保持巨集觀經濟政策連續性和穩定性的同時，適當地減少長期建設國債規模，並逐年適度增加中央預算內經常性建設投資。
　　其次，按照建立和完善公共財政的要求，緊緊圍繞“五個統籌”，把機制創新作為積極財政政策調整的重心。主要是通過改革財政投入機制，拓寬積極財政政策來支援國民經濟發展的思路。財政政策要更多地發揮稅收、貼息、政府採購、轉移支付等多種財政槓桿，隨著改革的深入，積極財政政策將逐步融於公共財政政策中去。
　　
　　加大經濟結構調整力度，增加有效供給
　　
　　目前，我國經濟結構存在的主要問題是：農業基礎十分簿弱，現代化程度低，勞動生產率低下；工業和建築業低水平重複建設嚴重；第三產業發展滯後。在這種狀態下，增加需求僅僅依靠積極財政政策肯定是很難湊效的，必須通過調整經濟結構來實現。

　　要加大對農業的投入，著力解決“三農”問題
　　首先，用長期建設國債進行農村的水、電、路等基礎設施建設。農村的基礎設施建設具有投資少、工期短、見效快、經濟和社會效益好的特點，它不僅可以創造農村勞動力就業機會，增加農民收入，啟動農村消費市場，而且是調整農村產業結構的最佳路徑。其次，加大防災、生態保護的投入，加強生態建設和農村公共衛生體系建設，這些專案社會效益好，主要靠財政投資。再次，增加農業科技投入。農業勞動生產率的提高，要依賴於農業科技的進步，科學技術的推廣和農戶教育水平的提高，國家應儘早啟動農村教育扶貧工程。這是公共財政支出的重要內容。最後，利用財政補貼，財政貼息等手段來引導和扶持那些既有經濟效益又有社會效益的農業投資專案。積極深化糧食流通體制改革，加大對種糧農民的直接補貼，提高農民收入水平。
　　
　　對第二產業傳統部門的產品升級換代，杜絕低水平重複建設
　　調整結構，保證重點。按照經濟結構調整目標，除了保證國家重點基礎產業的投資外，還應支援工業戰略改組、優化與升級，進一步完善國有企業的退出機制，以全面收縮國有企業的經營戰略，使其儘可能從一般競爭性領域退出，讓位於具有更高效率的其他企業。這不僅是國有企業自身和國民經濟整體發展的需要，而且也是集體企業、個體企業、民營企業、私營企業和混合所有制企業發展的需要。對那些經戰略性改組後有必要續存下來的國有企業，除少數關係到國計民生的重要企業繼續保持獨資外，對大多數國有企業都要進行規範化的股份制改造，以建立現代企業制度，強化國有企業作為市場主體的功能。當然，在結構調整與升級過程中，財政增量投入總是有限的，重點是盤活存量資源，使存量資源在不同產業、地區之間流動，而存量資源的流動是資本重新優化組合的結果。關鍵問題是目前我國一方面缺乏資本退出的必要條件即產權的市場化；另一方面又缺乏資本補償的機制。在市場經濟條件下，與結構調整和升級相聯絡的資本補償就需要財政政策支援。財政可以通過發行長期專項國債來收購、封存或淘汰那些生產能力過剩的資本，使過剩領域的資本得到全部或部分補償。
　　採取措施治理一些地方低水平重複建設問題。首先，要嚴格市場準入制度。儘快制定完善並嚴格執行行業准入的環保、安全、能耗、技術、質量等標準，不達標的一律不準開工建設，對在建工程進行清理整頓，對未達標的，責令限期改造達標。其次，要嚴格土地審批制度。對省以下土地實行垂直管理。凡是不符合行業規劃和產業政策的建設專案，一律不得批准用地。再次，要加強監管，嚴格控制銀行貸款。銀監會要加強監管，中央銀行要強化視窗指導，商業銀行要增強風險意識，嚴格貸款稽核，對盲目投資，低水平重複擴張的行業，要從嚴控制貸款。最後，要加強稅收執法力度，禁止任何地方和部門擅自出臺各種稅收優惠政策，不得越權減免稅收。

要大力發展新興產業，促進產業結構的優化、升級
　　產業結構調整使我國經濟進入一個新的重工業化時期，此次經濟的重工業化是消費結構和出口產品結構的升級以及政府政策引導的結果。今後我國擴大內需的重點應該從直接投資轉向擴大消費，充分發揮消費結構升級對社會消費的促進作用，財政政策應側重於支援汽車、通訊、旅遊、文化、體育、教育、醫療服務等新興消費產業的發展，特別是重點扶植高新技術產業、生物工程產業、教育產業以及旅遊產業的增長；大力發展第三產業，減少對第三產業的准入限制，向民間資本開放第三產業投資領域，鼓勵民間資本進入，使各種各類民間投資主體在優化產業結構中發揮重要作用，同時，形成有效競爭的格局，以全面提高第三產業對ＧＤＰ的貢獻率，切實增強第三產業的有效供給。
　　
　　要合理運用政府採購，促進產業結構調整
　　產業結構的核心問題是資源、勞動力、投資等生產要素的合理流動，政府採購作為市場中最大的購買者，它可以引導生產要素向產業結構的合理方向流動。通過有計劃有目的政府採購，使得需求結構處於引導產業發展方向的態勢。目前我國房地產，汽車等投資增長過快，如果政府採購在一定時期內不抑制這些耐用消費品的需求，必然促使生產資料價格上漲，在目前內需不足的情況下，就可能產生通貨膨脹的危險。當然，在短期內，政府仍然需要有計劃地適量增加投資過熱的產業的消費需求，來消化投資過熱產業的投資產品。否則，會導致生產產品過剩，很有可能形成經濟滯脹。
　　
　　建立健全社會保障體制，啟動消費
　　
　　連續實施六年的積極財政政策，雖然保持了經濟的較快增長，但消費需求不足的現象仍然突出。其主要原因是居民的社會經濟預期對供求關係的影響力加大，居民的低收入、高支出預期，已成為擴大即期和中遠期消費需求的障礙。因此，近期需要進一步加大財政政策對啟動消費需求的支援力度。一是儘快建立健全城市和農村的社會保障體系，適時開徵社會保障稅，建立社會保障預算，增加社會保障支出，消除大多數居民增加消費的後顧之憂，提高消費信心和消費水平，促進經濟良性發展。二是穩定居民的收支預期，增加城鎮中低收入者的收入。繼續貫徹執行企業“ 兩個確保”和城市“低保”政策，加大對困難群體的財政扶持力度。三是進一步深化農村經濟體制改革，選擇可行措施來解決“三農”問題。切實提高農民收入水平，有效地解決農村消費不足的問題。四是消除限制消費的體制性、政策性障礙，改善消費環境，啟動居民消費，拉動經濟增長。
　　
　　深化稅制改革，促進投資和消費的良性迴圈
　　
　　對消費行為減稅，以刺激消費
　　當前，一般性消費品已在我國城市家庭趨於飽和，城市居民的消費結構發生了很大變化，城市居民的消費傾向已開始向汽車、住房、教育等更高階的消費升級。借鑑美國等發達國家的做法，為了培育新的經濟增長點，可以將減稅政策與銀行的消費信貸結合起來。對政府鼓勵的特定消費行為如居民購買住房、汽車、教育等消費貸款利息允許抵免個人所得稅。因此，建議政府應儘快制定消費貸款利息允許抵免個人所得稅的優惠政策，以達到擴大內需，引導社會生產結構的調整與升級的目的。
　　
　　對投資行為減稅，鼓勵投資，特別是吸引民間投資
　　為了鼓勵企業不斷引進新技術新裝置，可以將減稅與擴大投資需求結合起來。
　　進一步擴大企業所得稅的抵免範圍。對企業引進新技術新裝置和國產裝置進行技術改造的投資都應按一定比例允許抵免企業所得稅，以鼓勵企業投資，推動國內企業技術裝備的進步，提高其競爭力。
　　逐步推進增值稅制改革，由生產型向消費型轉變。我國現行的增值稅是從1994年起實行的一種生產型增值稅。這種生產型增值稅使得企業外購裝置的投資越多，不能抵扣的稅金就越多，這樣就抑制了投資和裝置更新及技術進步，導致基礎產業和高新技術產業稅負重。而且生產型增值稅存在一定程度的重複徵稅，使得國內產品稅負重於國外產品，稅負不公，不利於公平競爭。改為消費型增值稅後，進行固定資產投資繳納增值稅允許抵扣，不僅可以鼓勵企業投資，帶動民間投資，增強企業自主投資的動力，逐步形成社會自我投資的增長機制，而且可以鼓勵企業進行技術改造和裝置更新，提高企業的供給水平。增值稅轉型後，應儘快對納入抵扣的固定資產的範圍做出嚴格的限定。
　　繼續完善農村稅費改革，改善農村消費環境，
　　一是全面推進農村“費改稅”工作，取消不合理收費，進一步規費收費。二是逐步從以稅代費改為費稅全免。為了從根本上減輕農民負擔，應逐步降低農業稅率，直至取消農業稅，實行城鄉統一的稅制，即對從事農產品生產和交易的農民只徵增值稅和個人所得稅，不徵農業稅。三是對農民個人和個體工商業戶繳納增值稅、營業稅和個人所得稅時，進行適當地稅收減免照顧，促進農民增加收入，啟動農村消費市場。