對我國實施積極財政政策問題的思考

[摘要]財政政策和貨幣政策是國家調節巨集觀經濟執行的主要手段，如果說貨幣政策側重於量的擴張，財政政策則有利於結構的調整。積極的財政政策是指中央政府多拿出一些財政資金，即通過擴大財政支出，使財政政策在啟動經濟增長中發揮更直接更有效的作用。

　　[關鍵詞]財政政策；財政收入；擴張性
　　　
　　１９９７年下半年，始發於泰國的東南亞金融危機，給全球經濟帶來了巨大沖擊，全球貿易和經濟增長明顯減慢，中國經濟也受到了嚴重影響。在當時嚴峻而複雜的國內國際經濟環境下，中國政府審時度勢，果斷地調整了巨集觀調控策略，實行了積極財政政策和穩健貨幣政策。
　　
　　一、對我國積極財政政策理念長期化的隱憂
　　
　　由於我國目前的市場態勢，總體上已由“經濟短缺”過渡到“經濟過剩”，“經濟過剩”有可能成為我國今後經濟執行中的一種“常態”。對此問題的關注，實際上反映了大家對我國近幾年大規模財政赤字及政府償債能力的擔憂。

　　首先，“擴張性”財政政策（即積極的財政政策）的實施，從短期看，的確能促進經濟的增長，這一點是沒有任何疑義的。但是，不管哪個國家，“擴張性”財政政策的實施，最終都要受到國家財政能力的制約，沒有足夠的財力做後盾，長期的“擴張性”財政政策是難以支撐的。雖然從１９９９年我國的國債負擔率和居民應債能力兩個指標來看，我國的國債餘額佔ＧＤＰ的比重為１２．９３％（國際公認的安全警戒線為６０％左右），國債餘額佔居民儲蓄餘額的比重為１７．６０％（國際公認的警戒線為３０％左右），說明我國國債的發行仍有較大的餘地；但從國債償還率指標來看，我國１９９９年國債還本付息額佔當年財政收入的比重達１６．８％（國際公認的安全警戒線為１０％左右），已大大超過了國際公認的安全警戒線。再從債務依存度看，這一指標逐年增加，居高不下，全國債務依存度１９９９年達３０．６％（國際公認的安全警戒線為２０％左右），而中央債務依存度更是高達９８％（國際公認的安全警戒線為３０％左右），都遠遠地高於國際公認的控制標準。１９９８年以來，整個國家財政有１／４的支出、中央財政有１／２的支出依靠發行國債來維持，這充分顯示出我國財政的脆弱性，必將對我國未來的財政安全構成巨大的潛在風險。儘管我國目前的國債負擔率和居民應債能力兩個指標距國際警戒線較遠，但實際上我國的財政債務與成熟的市場經濟國家的財政債務並沒有現實可比性。因為西方的財政債務一般都等於公共部門債務，而我國的財政債務一般小於公共部門的債務。造成這種差別的原因，主要來自於以下三個專案：一是準國債專案；二是國有銀行體系不良資產中的潛在損失；三是隱性養老金債務。顯然，如果只單純計算國家的財政債務，而不把以上三個專案考慮在內，就自然會低估政府債務規模；反之，如果把以上三個專案計算在內，則公共部門的債務規模就會大大增大。在我國，由於社會性質決定了政府財政是所有公共部門債務的實際最後承擔者，所以，我國的公共部門的債務規模要遠遠高於財政債務規模。據有的學者估算，１９９９年我國公共部門的實際債務已超過當年ＧＤＰ的５０％，已接近甚至超過了國際公認的警戒線。
　　其次，“擴張性”財政政策實施的結果，即加大財政赤字。財政赤字不僅僅是個經濟問題，也是一個政治問題。從理論上講，只要經濟不斷增長，人民生活水平不斷提高，公眾保持良好的信心，一定的財政赤字規模（由此導致的國債規模）就是可以承受的，也不會導致什麼財政風險，即隨著赤字與債務的繼續增加，到未來的某一天，政府既無法用財政結餘來彌補赤字，又不能通過借新債來換舊債和彌補赤字，且又得不到國際上的有力援助。那麼，政府只有兩個選擇：一是多印發鈔票；二是宣佈廢除舊的債務。前者意味著惡性通貨膨脹，後者意味著國家信用的破產，這兩者都意味著經濟或政權的崩潰。本人認為，由於積極財政政策的實施，本來是在蕭條時期應該暴露出來的問題，如經濟結構問題，地區發展不平衡問題，收入差距問題，銀行的不良資產問題等，在財政赤字對經濟增長的刺激下，被暫時地掩蓋起來，一旦財政赤字政策對經濟增長的刺激作用減弱，這些問題就又會重新暴露出來，對經濟增長形成障礙，應引起足夠重視。
　　再次，政府債務籌資，也需要支付成本。就政府債務而言，其成本就是債務利息。一般來講，債務籌資成本是與政府的信譽成反比。但是，即使信譽再高的政府也不能做到一味地以低利率在國內外無限量地借款。在一般情況下，債臺高築的政府信譽級別與其債務規模成反方向變動，而政府的債務風險卻又隨債務規模的擴大、信譽級別的下降而增加，如俄羅斯財政與金融危機爆發的原因就在於此。
　　最後，“擴張性”財政政策的實施，最終要靠政府機構來運作，並與行政行為結合在一起，這在執行過程中必然要帶有濃重的行政色彩，容易導致計劃經濟體制的復歸，弱化市場機制配置資源的基礎作用和效率。由於我國目前的產權改革一直沒有真正到位，沒有建立起真正有效的法人財產主體，所以，在“擴張性”財政政策實施的過程中，投資決策失誤、效率低、效益差的局面不可能得到根本性改變。加上缺乏有效的監督與約束機制，公共投資被貪汙、被侵佔、被挪用和大量流失現象也不可能得到根本性的扭轉，這都必然會嚴重影響到財政支出的實際效果。

二、改進積極財政政策的幾點思考
　　
　　目前，處於轉型期的中國經濟，總量矛盾與結構矛盾是相互交織、相伴而生的，採取簡單的總量擴張政策是難以解決有效需求不足問題的。日本在上世紀８０年代後期開始，採取擴張的財政政策和貨幣政策，但經濟卻始終啟而不發，關鍵在於日本未能將結構調整政策有效地結合於總量擴張政策之中，未能形成新的經濟增長點。因此，目前情況下，我們不能一味地依賴擴大財政赤字與大規模發行國債來刺激經濟增長，財政支出的增加，必須建立在財政收入可靠增長的基礎之上，同時注意解決如下幾個方面的問題：
　　第一，積極財政政策的完善應該從轉變政府投資方式入手。積極財政政策的重點，應該從財政投資這種直接手段轉向利用財政投融資、財政貼息等間接手段，使政府投資成為槓桿，有效地帶動社會投資。具體包括：（１）改變財政投融資方式，逐步建立起適合中國國情的財政投融資制度，以便從制度上解決財政投資需求與投資供給之間的矛盾。（２）採取多種手段吸納社會資金。運用財政貼息、財政參股、財政擔保等手段吸納社會資金，尤其是民營企業參與社會基礎設施、高新技術產業和房地產開發等領域，從而產生“四兩撥千斤”的功效。值得進一步指出的是，民間投資的增長對於經濟發展具有重要作用。近幾年來，在積極財政政策的帶動下，全社會固定資產投資增幅較快，但如果民間投資增長緩慢，則會影響市場在資源配置中的基礎性作用。因此，除了實施積極財政政策之外，還應全面落實引導擴大民間投資的政策，如落實准入政策、降低准入門檻，在稅收上切實實行國民待遇，防止稅負不公、雙重徵稅等歧視性措施。要加強金融支援，拓寬中小企業的直接和間接融資渠道，加強法律保障和服務機構。
　　第二，運用公共支出政策，刺激國內需求增長。根據我國目前實際情況，充分利用有利條件，適當多增加一些公共支出，主要用於基礎設施建設、環境治理等投資風險小、既有經濟效益又有社會效益的專案。這樣做，不僅可以改善經濟發展的環境條件，在一定程度上消除長期以來制約經濟增長的不利因素，而且也有助於創造更多的就業機會，緩解就業壓力，增加城鄉居民消費。
　　第三，調整收入分配關係，啟動最終消費。在這方面，一是要從調整體制內人員的收入水平入手，以處於類似於我國發展階段的國家其國內體制外的工資水平為參照系，結合我國社會保障制度貨幣化的政策，調整體制內人員的工資待遇。二是要通過改革，認真落實對企業和農民的減負政策，為提高職工和農民收入水平與購買力創造有利條件。三是要適當增加轉移性支出的比重，加大國家財政對建立和完善社會保障制度的支援力度，對住房、醫療、教育和就業制度等需要財政支援的改革，要制定反週期的操作。要力求減輕居民支出中的改革費用負擔，穩定居民的支出預期。
　　第四，應充分注意政策的適時調整和漸進轉換。主要是通過市場和消費替代、民間和企業投資替代、出口需求替代，為積極財政政策的逐步“淡出”和轉型創造條件。與此同時，還應該加大財政政策引導結構調整的力度，增強經濟發展後勁，形成一整套帶動產業調整和不斷升級的創新機制；建立規範化的政府間轉移支付制度，提高中央財政的巨集觀調控能力，為促進區域經濟的協調發展創造條件；優化稅制結構，規範稅費關係，使稅制本身對經濟景氣產生有效的調節作用，同時，也增強政府的調控能力。