公共管理部門有效公共危機管理應對機制的構建

　　【摘要】：本文從構建公共危機管理的意義出發，分析目前我國公共管理部門在處理應對公共危機上的不足，提出構建有效公共危機管理應對機制的對策和建議。

　　【關鍵詞】：公共管理　公共危機　機制

　　公共危機是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危機公共安全的緊急事件。它是公共管理的特殊狀態和特殊形式。嚴格地講，公共危機事件管理並不存在普遍適用的策略，危機事件管理中的策略運用應當採取權變的觀點，針對不同的危機事件採用不同的管理策略，一切以防範、化解危機，恢復社會正常執行為目的。在一定程度上，只要成功達到這個目的的策略就是合理的策略。

　　就公共管理部門而言，公共危機主要來自四個方面。一是公眾對有關政策、法規的不完全理解。有的公眾甚至認為一些政策有失公平，這使得公共管理部門在政策執行時遇到較大阻力。比如在個人所得稅改革過程中，由於公眾對改革的不理解，出現了多種聲音，進而引發成牢騷，甚至有個別人發表不負責任的言論。二是自由裁量權的不當運用引發危機。自由裁量權是法律、法規賦予公共管理部門的一種“機動”權力，但它是一把“雙刃劍”，合理、適度運用將有利於提高行政效率，保護國家、社會和公民的合法權益;反之則會出現“異化”現象，給權力尋租創造條件，對公民的合法權益構成威脅，給國家、社會帶來損害。三是由於行政人員自身素質低導致的風險。有些行政人員缺乏工作責任心，憑習慣、憑經驗隨意執法，憑意氣盲目執法，論關係、講人情胡亂執法，從而引起行政相對人不滿，引發不必要的紛爭，造成公共危機事件。四是公民抵抗執法引發的風險。據報道，目前我國暴力抵抗行政執法事件時有發生。因此抵抗行政執法引發的公共危機，不但給正常社會秩序帶來嚴重影響，而且直接危及行政執法人員人身安全，給行政執法人員的身心造成巨大傷害，應該引起高度的關注和重視。

　　一、構建有效公共危機管理應對機制的意義

　　目前我國正處在現代化的關鍵階段，經濟社會結構轉型與體制轉軌並行，傳統因素、現代因素與後現代因素並存，導致現階段是社會不和諧因素的活躍期和社會矛盾的多發期，因而也是各種型別公共危機的易發期。隨著民主法制建設的不斷推進和公眾受教育程度的逐步提高，公民的民主意識、法律意識、維權意識得到了前所未有的提升，網路的出現及普及使資訊的傳播更加迅速和透明，這些都對公共管理部門應對公共危機的能力提出了嚴峻的挑戰。如果不能對這些挑戰做出積極迴應，勢必會影響自身的聲譽和形象，失去公眾的信任。

　　面對危機，如果行政人員在管理理念上對危機的嚴重危害認識不足，漠視人民的利益以及公眾的知情權、參與權和監督權，欺上瞞下，口是心非、弄虛作假，或公共管理行為和效率上識別能力表現較差，應急機制不健全，對危機反應失當，致使危機擴散，可能出現以下幾種情況：一是管理客體對公共管理部門的危機治理意願和能力產生懷疑而盲動，導致秩序失範;二是由於在非常時期喪失公眾的信任，社會矛盾突出，使行政行為關係緊張乃至衝突;三是當公共危機事件發生而未被有效控制時，媒體可能借機進行負面報道和惡意指責，損害公共管理部門的公信力。因此，公共管理部門需要通過建立必要的危機應對機制，採取一系列必要措施，以防範化解危機、恢復社會秩序、維護社會穩定、促進社會和諧。

　　二、目前我國公共管理部門公共危機管理應對機制存在的不足

　　近年來，我國十分重視對突發事件的預防和處置，也積累了比較豐富的處置突發事件的寶貴經驗。特別是2003年發生“非典”疫情之後，全國上下迅速行動起來，把加快建立健全突發事件應急機制，提高應對危機的能力提升到工作日程，在應急預案體系和機制建設上進行了積極的探索，並取得了很大的進展。2008年，面對突如其來的“5·12”特大地震災害，我國的應急管理系統經受住了嚴峻的考驗。在應對巨大災難的過程中，我們也清楚地認識到，當前的應急管理還存在—定的問題。

　　***一***危機防範意識有待提高

　　這一方面體現在對全球化下所滋生的各種風險和危機認識不足，對現代社會存在的各種危機分析判斷機制還在進一步健全和完善中，導致危機不能及時預測和有效防治。另一方面，傳統的“內緊外鬆”宣傳策略和公共溝通方式已經不適應新形勢新發展的要求，當危機***尤其是突發事件***來臨時，一些基層部門還存在媒體公關缺位、宣傳引導準備不足、輿論管理觀念和方式老化等問題，亟待改進。

　　***二***部門間資訊資源共享不夠通暢

　　目前的公共管理體制還存在條塊分割、效率不高、協調不暢等弊端，難以形成快速有效的危機反應機制。從縱向看，我國從中央到地方，就某一個公共管理系統來看，其內部資訊網路已經暢通，但橫向上，公共管理職能部門之間還沒有建立起完備的橫向資訊網路，資訊的水平交流有時受到阻礙，使得資訊資源不能及時得到有效利用，形成資訊交流、傳輸的瓶頸。

　　***三***應急預案的編制和實施還需改進

　　總體來看，各級、各部門應急預案體系基本上是遵照國家、省、市總體預案和專項、部門預案的內容，在時間緊、任務重的情況下完成的，一些預案沒有結合本地特殊情況來研究和設定，同時，在已經形成的應急預案之間、專項預案之間、部門應急預案和專項預案之間，還缺乏有效的銜接、協調和演練，實戰可操作性有待檢驗提高。

　　三、公共管理部門應對公共危機的對策研究

　　在下一步工作中，公共管理部門應該全面落實科學發展觀，堅持以人為本，預防與應急並重、常態和非常態結合，全面佈局與重點建設統籌、近期任務與長遠目標兼顧，完善應急管理體制，提高應對突發公共事件的綜合能力，保障公眾生命財產安全，維護社會穩定，促進經濟社會全面協調可持續發展和社會主義和諧社會建設。

　　***一***牢固樹立以人為本的理念

　　管理危機的最有效方式是避免危機的產生。一系列公共危機告誡我們，公共管理部門只有把自己的主要職責放到依法行政、提供優質高效服務方面，才能使不折不扣依法行使公共管理權力與提供優質高效公共服務有機結合，才能夠有效地應對各類突發性公共事件。公共管理部門在公共危機治理中最大的責任是維護國家和公民的合法權益，以人為本要求充分重視公民的應得權益。如果能做到讓公民或相關人員理解、支援、配合行政工作，那麼就會減少或降低執法風險，提高工作效率。為此，公共管理部門在行使行政權力的過程中，要堅持以人為本，牢固樹立服務意識，保障公民的合法權益，並進一步完善公民與公共管理部門發生爭議的行政救濟制度。正確處理“執法”與“維權”，“執法”與“為民”的關係，在公共管理中充分尊重公民權利，給公民充分的機會表達對公共管理情況的意見和建議，引導公民正確行使權利，防止公民行使權利走向極端。要切實提高對公民的服務水平，實現在管理中服務，在服務中管理，營造相互理解的和諧徵納氛圍，化解因徵納矛盾引發的風險。

　　***二***建立健全靈便的預警機制和高效的反應機制

　　預防危機是危機管理的重點，預防與控制是管理中成本最低、最簡便的方法。危機預警制度體現和實現的是政府管理“使用少量錢預防，而不花大量錢治療”的目的。公共管理部門應當重視和加強危機預警機制建設，儘早發現危機徵兆，抓住解決危機機遇，控制危機蔓延，並且高效的作出反應，制定應對措施。一是樹立公共危機意識。鼓勵公眾反映公共危機徵兆或潛在威脅，在條伴許可範圍內，盡最大可能地讓公民參與到公共危機管理中來，與公共管理部門同呼吸共命運，是公共管理部門公信力在公共危機事件中的重塑與創新的表現。二是建立危機管理機制。其首要任務是要依法組建一個具有足夠權力且能有效動員、指揮、協調、排程資源應對危機的中樞指揮系統，這是危機管理機制的靈魂。三是建立高效的危機反應機制。要在第一時間、第一現場作出反應，把權威的“聲音”通過媒體第一時間傳播給受眾，讓公眾瞭解稅務部門的作為，穩定民心。在第一時間釋出關於媒體危機中公眾關注的有效資訊是毀斷謠言產生源頭的有效措施。由於危機事件具有易變性和危害性，反應遲緩必然加重危機狀態。

　　***三***加強部門協作溝通

　　在日常工作中，要加強與各方面的聯絡和溝通，爭取得到相關部門的配合和支援。如：加強與當地有美單位和部門的協作，構築嚴密的資訊資源共享網路;與上級部門及同行加強資訊聯絡，形成網路，共同維護公共管理秩序，進一步化解可能出現的風險，避免公共危機的產生。

　　***四***高度重視法治建設

　　實踐證明，將危機管理納入制度化，法制化軌道，有利於保證突發危機事件應急措施的正當性和高效性。法治的建設包括兩個部分：一方面體現在我們的行政立法上，任何一項法律法規或者地方性政策的出臺都要堅持通盤考慮、統籌規劃的原則，確保政策的適用性和合理性。同時要進行周密研究，廣泛充分徵求群眾意見，做到統籌規劃，避免出臺的政策片面性、單一性，導致決策失誤，適得其反，產生公共危機，另一方面體現在執行上，公共管理部門要堅持依法行政，依法管理，這樣才能兼顧公平與效率，真正實現保障國家運轉、維護社會秩序、促進經濟發展的公共管理職能。