高質量學術論文
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篇一
控制數量 提高質量
內容 提要：立法為民，貴在法優。本文以重慶市的地方立法工作為背景資料， 總結 出提高地方立法質量在具體操作層面上應注意七個方面的 問題 ，簡稱“七字”思考， 即：“少”、“當”、“簡”、“特”、“嚴”、“穩”、“合”。行文中融入了一個地方人大立法工作者關於地方立法的 理論 和實踐的探索。
關鍵詞：地方立法 提高立法質量
立法為民，貴在法優。法治之法，須是良法。依我國立法法規定，省級人大及其會享有地方性法規的立法權。地方性法規是我國 社會 主義 法律 體系的有機組成部分，其質量高低，事關法治，事關執政能力建設，事關執政為民理念。當前，以提高立法質量為重點[①]，進一步加強地方立法工作，是省級地方人大及其會面對新時期新要求必須做好的一篇大文章。其中需要 研究 探討問題很多，可以總結提高的經驗也很多。本文僅以重慶市的範圍為範圍，以重慶市地方立法工作的情況為情況，並主要從地方立法工作的操作層面上，提出一些思考意見，共有“七個字”，還很不成熟，只是一個老法學工作者從事地方立法工作實踐一年多來得到的初淺體會。本次會議以“法治、憲政與人權”為研討課題，屬理論性很強的陽春白雪之論，筆者的些許體會或可充佐餐小諜，同時，亦意在籲請法學界同仁多關注、參予我國地方立法工作。文中不當之處，尚祈批評指教。
1、在立法的數量上，堅持一個“少”字
重慶是共和國最年輕的一個直轄市，1997年由全國人大批准設立。七年來，重慶市人大及其會不辱使命，高度重視法制建設。就地方性立法而言，市人大及其會共審議通過和批准地方性法規案、民族自治地方單行條例210件，現行有效的157件***含單行條例2件***。其中，屬於 經濟 類的85件中，社會文化等綜合類的72件。在數量上，已與北京、上海、天津、四川、浙江等省市不相上下，已經越過了地方立法的數量型 發展 階段[②]。今後的地方立法工作重點，可以也應當轉到進一步優化結構，以提高質量為重點上來。
基於此，重慶市第二屆人民代表大會會在制訂五年立法規劃時，大致上控制在每年新立法規為10件左右。2003年實際完成7件新立法規。客觀上講，地方立法的空間是有限的，每一屆市人大及其會的任期有限，能用於地方立法的時間和精力有限，一句話，立法資源有限。在有限的資源領域中，要達到優質，除了其它必備的條件和充分發揮人的主觀能動性外，在工作 方法 上，必須控制數量。有道是“少而精”，它意味著，少才能精，多易生濫。
“法繁擾民”，古來如此。地方立法發展到今天，總量上已達到一萬多件[③]，再過分追求數量的增加，勢必會破壞地方立法主要是對國家法律、行政法規起拾遺補缺作用的法律階梯格局，使公民和法人在同一種法律關係中，不得不面對兩、三種不同的法律條文，不勝其煩。在“人權入憲”的今天，立法者應深懷對公民基本權利和自由的敬畏之心，要防止地方立法對社會生活的過度干預。地方立法尤應做到有所為有所不為。可上可不上的立法專案，儘量不上。要集中力量制定出幾件真正管用的法規，儘量避免把寶貴的立法資源花費在那些難以用國家強制力保證實施的、“無益也無害”或“有益但無用”的立法專案上，把立法工作的重點真正轉到提高質量上來。
這裡說的控制數量，主要是指制定新的地方性法規的數量不能太多。至於對已制定的法規的修改、修正或廢止，則應本著實事求是、與時俱進的精神，在立法計劃中予以傾斜。當然，可改可不改的一般不要急急忙忙地去修改，這是法律的穩定性所要求的。在當前，凡與行政許可法不一致的地方性法規，都應當無一遺留地清理出來，對其中設定的行政審批專案，該廢止的要廢止，該修改的要修改[④]。在地方立法中，堅持立、改、廢並重，甚至在一段時間內向改和廢偏重一些，正是提高地方立法質量所必須的。
2、在立法的定位上，堅持一個“當”字
地方性法規是我國社會主義法律體系的重要組成部分。毋庸置疑，它們理當具有法律規範的共同特性。但相比於法律、行政法現，地方性法規作為法律規範，“地方性”是它的第一特性。因此，對地方立法在民主法制建設和依法治國方略中的地位和作用，定位要恰當;對某項地方性法規在經濟、社會或文化發展中的地位和作用，即重要性、必要性的定位也要恰當。在我國社會主義法律體系中，地方立法，就其地位和效力來講，是居於較低層次的，即低於憲法、法律和行政法規;就其作用來講，主要是拾遺補缺，即對中央立法的補充和細化，使上位法和國家大政方針得以有效實施。雖然地方上也有創制性立法權，可以對中央立法不便或不宜規定的事項作出規定，進行探索，但這種探索要受地方經濟社會發展的客觀需要、時機、經驗和其他條件的限制，不能刻意追求，更不能一哄而上。這就是說，地方的法制建設、我們的依法治市，就有法可依的層面上講，主要是遵守、執行憲法、法律、行政法規，而不是搞一個地方性法規的完整體系[⑤]。況且，立法不是萬能的，法律是規範調整社會生活的一種手段，不是全部手段。我們的地方立法要為城市的社群自治、 農村 的村民自治、各行業的行業自治留出空間，特別是要為道德規範，以及一個地方的良風美俗留出空間[⑥]。對於我們這樣一個長期處於社會主義初級階段的發展 中國 家來說，特別是對於象重慶市這樣地處西部的欠發達地區來說，還要為有關的發展政策留出空間。面對改革中的新事物、新問題，通過政策或政府規章調整一段時期，取得經驗後再上升為地方性法規可能更為妥當。對地方立法的價值要有正確的估計，過高估計地方性法規的重要性，不符合關於建設和完善我國社會主義法律體系的要求，也不符合立法學基本理論。
3、在法規的起草審議中，堅持一個“簡”字
法貴簡約，法貴精確。地方立法應當具有較強的針對性和可操作性，應當體現便民原則。簡便，才能提高效率，才能節約立法資源和公民、法人的辦事成本。內容設計上，不需要經過複雜程式能處理的問題，程式要儘量簡化、簡明。地方立法的針對性要強，不能盲目追求“成套裝置”，不要搞“大而全”、“小而全”，有幾條就制定幾條，關鍵是要管用。切忌那種小法抄大法、下位法抄上位法的“三世同堂”，甚至“四世同堂”的現象發生。這不僅會造成人力、物力、財力的浪費，還會 影響 社會主義法制的統一。弄得不好，還會客觀上造成地方人大及其會在立法中的越權審議和越權釋法。這種做法，對提高地方立法質量不但無益，甚至有害。重慶市人大會在審議一個法規草案時，發現有60%多的條文是與上位法相同的。這樣的法規就很不簡明精確，也必然缺乏地方特色。因為地方特色不是把條文的文字改幾個字，使之與上位法不完全相同就能具有的。有一種說法認為，把上位法抄入地方性法規中，可以方便群眾，使之一法在手，即可明事，不必東查西找。這其實只是某些地方立法者的一廂情願。因為，這種抄入，即使再高明，也會打亂原上位法的固有體系和邏輯結構，甚至會使原條文的立法意圖發生變化，一旦發生某種歧義，需要追本溯源，反而難以查詢，不能一目瞭然，徒增繁雜和煩惱。
地方性法規的語言文字也應簡潔、規範、準確、嚴謹，避免因表述不明、前後矛盾、模稜兩可等技術因素影響法規的可操作性，影響法規的質量。
4、在立法的價值取向上，堅持一個“特”字
地方立法就是要體現地方特色。現在，地方立法中互相攀比的現象並不少見。論證某項立法的重要性，往往說某某、某某省市已經或正在制定云云。認真調查一下，常常不是那麼回事。有的並未制定，有的尚未立項，有的只是批准了較大市制定的某個條例，有的甚至反問：“不是說你們正在制定該項法規嗎!”據說，這叫做“相互促進”。有的部門的負責人把通過立法固化部門利益當作“政績”，往往採取這種“相互促進”法。兄弟省市間相互 學習 、取長補短是完全必要的，相互攀比則是不可取的。地方立法貴在因地制宜。有些法規，北京可立，上海可立，重慶不見得能立，也不見得要立。反過來也一樣，北京不必立，上海不必立，重慶不見得不能立，如有關三峽庫區資源、環境保護方面的法規。地方立法要立足於本地的實際。實際是本、是因，法規是末、是果。說到底，是經濟、是生產力決定法。地方立法要與地方經濟社會發展的水平和實際需要相適應，不要一味搶在經濟和社會發展的前頭。全國各地的發展很不平衡，各地需要解決的問題也千差萬別，解決的方法和手段也不應雷同。立法是一項嚴肅的 政治 活動，應當成熟一個立一個，不能盲目模仿，搞攀比。
5、在立法過程中，堅持一個“嚴”字
古人云：文章千古事，不寫一字空。作文尚且如此，何況是為民立法!優良的 法律 是優良的執法和司法的前提;嚴肅立法是嚴肅執法和司法的前提。立法必嚴。不嚴不可能立良法。首先，要嚴格立項。立項是否 科學 直接關係到立法的質量和效益。2003年，在 學習 兄弟省市人大提高地方立法質量的經驗基礎上，重慶市人大會主任會議對地方性法規的立項基本條件作了明確規定。其中，對於新制定的地方性法規，要求在申請立項時必須提交立項調研報告，對立法專案進行充分的論證。這體現了一個嚴把立項關的思路。其次，嚴謹起草。法規的起草工作要遵循立法科學的原則，調研要全面深入、論證要充分透徹，法規結構和條文設定要規範合理， 內容 要上合法律、下順民情，用語要準確簡明。要加強法規起草階段的協調和請示，把重大 問題 的分歧意見儘可能解決在法規草案提請會審議之前。遇到重大原則問題，要及時向市委請示。第三，嚴肅審議。審議是提高地方立法質量的關鍵。要堅持統一審議制度，堅持並不斷完善調研、聽證，以及新制定法規一般實行三審制等制度和措施。審議要認真。我市人大法制委員會審議法規草案，採取逐條逐句讀審的辦法，效果較好。我市人大會分組審議時，一般也是先通讀法案全文。對於爭議較大的法規案，可以暫不付諸表決，或者擱置，以免留下遺憾或隱患。
6、在立法程式上，堅持一個“穩”字
依法治國體現在立法上，就是依法立法。依法立法的形式要義就是程式立法。地方立法一定要嚴把立法程式關。立法不依程式，本身就不符合法治，一般也難以制定出高質量的優良的法規來。所以，穩定地方立法的立法程式至關重要，立法程式不能隨便變更。地方人大一般不要搞“特事特辦、急事急辦”式的立法，也不應有“領導批辦”式的立法。要嚴格按照立法程式一道一道地走，速度上急不得。要咬定一個“穩”字，寧可慢一點，但要好一點。這裡所謂的“慢”，不是不負責任地拖沓，而是不搶程式、不超程式、不越程式，該調研的一定要深入廣泛地調研，該聽證的一定要認真負責地聽證，該協調的一定要耐心反覆地協調，該修改的一定要合法合理地修改。一條一款、一字一句，事關民意，事關法理，須仔細思量，反覆斟酌，馬虎不得。如果遇到一些特事急事、火燒眉毛的事，可以通過運用重大事項決定權作出法規性的決議決定來處理，以避免倉促立法 影響 法規質量。
7、在立法資源的運用上，堅持一個“合”字
我們的立法資源是有限的，在空間、時間上，在人力、物力、財力上，在人的智力、精力上，可用於地方立法活動的都有一定的限度。怎樣克服有限的立法資源與很高的立法質量要求之間的矛盾?除了上面提到的“少”、“當”、“簡”、“特”、“嚴”、“穩”六個字以外，還應提出一個“合”字，即把各方面的立法資源整合起來，形成一股合力，將法規的立項、調研、論證、起草、聽證、修改、審議等各個環節，以及參與這些環節的廣大市民、各級人大代表、政府各有關部門及其綜合性法制工作機構、市人大有關專門委員會和會工作機構，以及專家學者等各個方面力量協調整合一體，既要遵循民主立法、開門立法的原則，又要儘可能節約立法資源，避免重複和浪費，提高效益，保障質量。
法規專案經初步論證後，在正式開展調研論證和起草前，最好以年度為期，經一定的程式廣泛徵求民意並由主任會議作適當篩選，以免投入了大量人力、物力、財力形成草案，卻陷入“上不得、下不了”的兩難境地，造成不必要的浪費。對分歧意見較大的法規草案應當在進入一審前基本協調妥當，並在一審中採用聯組審議、會大會審議等方式加大審議力度。如仍有較大分歧意見，就應當果斷擱置。如出現各種意見紛陳難以判斷，會可以進行一次該法規案是否繼續審議的票決。
法制委員會和法制工作委員會要對列入年度審議計劃的法規的調研、起草、論證等全程跟蹤瞭解。法規案進入統一審議程式後，法制委、法工委要加強同市人大有關專門委員會和會工作機構，以及政府法制工作機構的聯絡，對於在法規審議中產生的不同意見和看法，要主動向主任會議彙報，及時與各專委會協調、溝通。法制委和法工委的人員可以參加有關法規的調研、論證、聽證之類的工作，但一般不宜作為法規起草小組的成員參加具體的起草工作;法制委和法工委一般不應作為法規起草組的成員單位，以保證統一審議機構的相對獨立性、超然性及其集體行使審議職權的嚴肅性。這對於提高地方立法質量是必要的，也是重要的。
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