淺議創新農村公共產品供給的體制
論文關鍵詞:農村 公共品供給 建議
論文摘要:文章分析了目前農村公共品供給的困境及其原因,對完善農村公共品供給體制建設給出建議。
一、 農村公共品供給的理論內涵
公共產品,亦稱公共物品或公共品,是相對於私人產品而言的一種具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受
益的非排他性的社會產品。在我國農村,公共產品是指本農村社群居民共同享有的“社會產品”。它既包含農村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎性的“硬產品”,也包括農村治安、農村政策、資訊提供、技術服務、技能培訓等所謂的“軟產品”。由於農村社群處於中國行政區劃的最低層,地域廣大而生產規模較小,農民的生產方式落後和文化素質較低,因此對公共產品的需求更強烈。然而,農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品;而地方政府由於財力有限,所能為農民提供的公共產品也十分有限,因此創新農村公共產品供給體制具有重要意義。
***一***基層政府財權與事權不對稱,公共品供給主體缺位
根據公共財政理論,全國性的公共品,如基礎教育、基本醫療衛生服務和計劃生育應由中央政府負責提供,地方只負責地方性的公共物品的提供。但收於公共產品收益外溢性的廣泛存在,實際上中央地方間的事權實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農村公共產品的供給責任劃分上,中央和地方政府對教育、國防和醫療衛生等到公共產品職責不清,缺乏具體劃分,其結果必然是相互推諉,並最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來,我國廣大農村公共品的提供者是村級政權組織和廣大農民自己。公共品供給的主體缺位的後果是公共產品的供給和服務嚴重匱乏。
村級政權擔負提供農村公共品的義務,而農村稅費改革後,取消了村提留、鄉統籌以及相關農產品特產稅等等,農民的負擔減輕的同時,鄉村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗,尤其是在涉及對經濟、社會事業的投資與發展方面,出現了比較大的虧空。另外由於中央財政向地方財政轉移支付辦法不夠規範透明,儘管有專項撥款,到政府級次末端已所剩無幾,鄉鎮財政公共品供給的財力明顯不足。
***三***供給決策機制不合理,農村公共品提供結構失衡。
儘管基層政府的財力匱乏,在農村基礎設施供給方面並沒有承擔主要的投入責任,但是在基礎設施供給的決策方面,卻起著主導作用。縣鄉村級行政組織的偏好決定著農村公共品的供給的數量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下,基層政府往往為了政績熱衷於把資金投向“硬”的公共產品,比如,如農村道路、自來水、電網、農田水利設施等,而對於“軟”的公共產品,比如義務教育、公共衛生、社會保障、農技推廣、職業培訓、資訊服務和相應的制度、政策安排,往往不願提供。由於沒有建立公共產品農民需求的表達機制,不能有效反映農村社群多數的需求意願。因而,農村公共品提供的結構失衡,公共產品的服務職能相對缺乏。
三、 完善農村公共品供給體制建設的建議
***一***合理劃分各級政府的財權和事權,加大對農村的轉移支付,增強農村公共品的供給能力
目前我國中央、省和地方等政府體系內財權和事權的現狀是,資金層層向上集中,事權層層下移,大部分的農村事務和公共品提供都集中在縣鄉兩級;在自上而下的財政轉移支付跟不上的情況下,縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下,亟需明確各級政府合理職能分工並建立科學有效的轉移支援制度,使基層政府的事權、財權能在合理化、法治化的框架下得以協調,在法律上建立縣鄉政府職責與財權相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結算補助等財政政策工具,逐步使縣鄉財政持續、健康、穩定運轉,確保城鄉公共服務供給的公平化。
***二***積極發揮市場和社群的作用,推進農村公共品供給主體多元化
政府代表社會的公共利益,政府有責任提供那些市場供給失靈的農村公共物品,對於純公共品如基礎教育、環境保護國家應義不容辭地無償提供。但是由於地方財力和單一政府供給的效率所限,還可根據農村公共品的層次和性質充分發揮市場和社群的作用,構建農村公共品供給的多元主體。對於準公共品,政府如果在提供這些公共品的過程中所費的交易成本大於市場,效率也沒有私人提供的高,那麼就應由私人、企業和社群提供。特別是一些私營經濟發展較為迅速的地區,完全可以引導、鼓勵私人企業提供農村公共物品。政府要制定一些相關的政策鼓勵私人或企業投資於農村公共品的建設。比如稅收優惠、政府補貼、賦予冠名權等,鼓勵各類資本參與此類準公給品的提供。如農村職業培訓和農業技術推廣就可以利用各種經濟實體來完成。同時政府要維護私人和企業等供給主體的既得利益,提高他們供給農村公共品的積極性。
***三***建立有效的公共決策權配置機制,保證農村公共品供給有效性。
農村公共產品供需矛盾反映出公共決策不合理而導致的社會資源分配的扭曲。因此, 農村公共產品供給體制的重新建立,必須解決決策權的配置問題。公共產品的供給決策總體上應採取“自下而上”的需求表達過程和“自上而下”的主體選擇過程相結合。一方面我們要充分尊重廣大農民的意願,保證農村公共產品供給的有效性。但鑑於農民對公共產品偏好的非全面顯示和我國農民的非理性特點,我們還必須強調政府的“自上而下”的主體選擇過程。應該是由原來的“政府決策---農民被動接受”的“自上而下”向“民主表達需求意願---政府集中決策”的“自下而上”和“自上而下”的相結合的決策機制。
論文摘要:文章分析了目前農村公共品供給的困境及其原因,對完善農村公共品供給體制建設給出建議。
一、 農村公共品供給的理論內涵
公共產品,亦稱公共物品或公共品,是相對於私人產品而言的一種具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受
益的非排他性的社會產品。在我國農村,公共產品是指本農村社群居民共同享有的“社會產品”。它既包含農村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎性的“硬產品”,也包括農村治安、農村政策、資訊提供、技術服務、技能培訓等所謂的“軟產品”。由於農村社群處於中國行政區劃的最低層,地域廣大而生產規模較小,農民的生產方式落後和文化素質較低,因此對公共產品的需求更強烈。然而,農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品;而地方政府由於財力有限,所能為農民提供的公共產品也十分有限,因此創新農村公共產品供給體制具有重要意義。
***一***基層政府財權與事權不對稱,公共品供給主體缺位
根據公共財政理論,全國性的公共品,如基礎教育、基本醫療衛生服務和計劃生育應由中央政府負責提供,地方只負責地方性的公共物品的提供。但收於公共產品收益外溢性的廣泛存在,實際上中央地方間的事權實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農村公共產品的供給責任劃分上,中央和地方政府對教育、國防和醫療衛生等到公共產品職責不清,缺乏具體劃分,其結果必然是相互推諉,並最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來,我國廣大農村公共品的提供者是村級政權組織和廣大農民自己。公共品供給的主體缺位的後果是公共產品的供給和服務嚴重匱乏。
村級政權擔負提供農村公共品的義務,而農村稅費改革後,取消了村提留、鄉統籌以及相關農產品特產稅等等,農民的負擔減輕的同時,鄉村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗,尤其是在涉及對經濟、社會事業的投資與發展方面,出現了比較大的虧空。另外由於中央財政向地方財政轉移支付辦法不夠規範透明,儘管有專項撥款,到政府級次末端已所剩無幾,鄉鎮財政公共品供給的財力明顯不足。
***三***供給決策機制不合理,農村公共品提供結構失衡。
儘管基層政府的財力匱乏,在農村基礎設施供給方面並沒有承擔主要的投入責任,但是在基礎設施供給的決策方面,卻起著主導作用。縣鄉村級行政組織的偏好決定著農村公共品的供給的數量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下,基層政府往往為了政績熱衷於把資金投向“硬”的公共產品,比如,如農村道路、自來水、電網、農田水利設施等,而對於“軟”的公共產品,比如義務教育、公共衛生、社會保障、農技推廣、職業培訓、資訊服務和相應的制度、政策安排,往往不願提供。由於沒有建立公共產品農民需求的表達機制,不能有效反映農村社群多數的需求意願。因而,農村公共品提供的結構失衡,公共產品的服務職能相對缺乏。
三、 完善農村公共品供給體制建設的建議
***一***合理劃分各級政府的財權和事權,加大對農村的轉移支付,增強農村公共品的供給能力
目前我國中央、省和地方等政府體系內財權和事權的現狀是,資金層層向上集中,事權層層下移,大部分的農村事務和公共品提供都集中在縣鄉兩級;在自上而下的財政轉移支付跟不上的情況下,縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下,亟需明確各級政府合理職能分工並建立科學有效的轉移支援制度,使基層政府的事權、財權能在合理化、法治化的框架下得以協調,在法律上建立縣鄉政府職責與財權相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結算補助等財政政策工具,逐步使縣鄉財政持續、健康、穩定運轉,確保城鄉公共服務供給的公平化。
***二***積極發揮市場和社群的作用,推進農村公共品供給主體多元化
政府代表社會的公共利益,政府有責任提供那些市場供給失靈的農村公共物品,對於純公共品如基礎教育、環境保護國家應義不容辭地無償提供。但是由於地方財力和單一政府供給的效率所限,還可根據農村公共品的層次和性質充分發揮市場和社群的作用,構建農村公共品供給的多元主體。對於準公共品,政府如果在提供這些公共品的過程中所費的交易成本大於市場,效率也沒有私人提供的高,那麼就應由私人、企業和社群提供。特別是一些私營經濟發展較為迅速的地區,完全可以引導、鼓勵私人企業提供農村公共物品。政府要制定一些相關的政策鼓勵私人或企業投資於農村公共品的建設。比如稅收優惠、政府補貼、賦予冠名權等,鼓勵各類資本參與此類準公給品的提供。如農村職業培訓和農業技術推廣就可以利用各種經濟實體來完成。同時政府要維護私人和企業等供給主體的既得利益,提高他們供給農村公共品的積極性。
***三***建立有效的公共決策權配置機制,保證農村公共品供給有效性。
農村公共產品供需矛盾反映出公共決策不合理而導致的社會資源分配的扭曲。因此, 農村公共產品供給體制的重新建立,必須解決決策權的配置問題。公共產品的供給決策總體上應採取“自下而上”的需求表達過程和“自上而下”的主體選擇過程相結合。一方面我們要充分尊重廣大農民的意願,保證農村公共產品供給的有效性。但鑑於農民對公共產品偏好的非全面顯示和我國農民的非理性特點,我們還必須強調政府的“自上而下”的主體選擇過程。應該是由原來的“政府決策---農民被動接受”的“自上而下”向“民主表達需求意願---政府集中決策”的“自下而上”和“自上而下”的相結合的決策機制。
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