新農村建設中的政府扶持研究

 內容摘要：政府是新農村建設的啟動和保障力量。文章對新農村建設的基本圖景進行了描述，指出政府在其中應有的扶持作用，在上述基礎上對我國政府現有的扶持行為進行了評述，並相應提出了政府應有的扶持行為。

　　關鍵詞：新農村建設，政府扶持，建議

　　在市場經濟條件下，農民是農村社會經濟生活的主體，政府則主要起引導和扶持的作用。隨著我國在總體上進人“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，中央提出實行工業反哺農業、城市支援農村的方針，堅持“多予少取放活”，加大政府支農投入的力度，擴大公共財政在農村的覆蓋範圍。

　　一、新農村建設中的政府作用分析

　　社會主義新農村建設是新的歷史背景下綜合性的農村變革，是進一步解決“三農”問題的戰略舉措，其關鍵在於推進。而政府職能是隨著形勢和社會任務的變化而變化的，市場經濟條件下，與政府職能相對應，新農村建設政府扶持內容可以從四方面來概括。

　　1、對農村建設的倡導與推動。農業和農村在發展上的弱勢地位，導致工農和城鄉發展的不協調，必須通過農村改革與建設來改善，且只能依靠政府出面倡導與推動。韓國“新村運動”中政府只是大力倡導和支援，在具體專案上，完全由農民自己選擇。日本的“造村運動”也是由政府倡導的，使逐漸衰敗的農村振興起來的運動。

　　2、對農村建設的規劃與規範。政府對農村建設必須有一個長遠而系統的規劃，明確所要達到的目標，並在推動過程中進行規範。而不同層級政府的職能作用有所不同。中央政府要高瞻遠矚，制定出扶持的分段計劃，規定具體時間所要達到的明確目標，並指導和督促地方政府執行。地方政府則要以中央規劃為基準，因地制宜地制定符合本地區實際情況、特色鮮明的扶持計劃。

　　3、物力和財力上的支援。社會主義新農村建設需要政府資金引導，不斷加大公共財政的支援力度。這樣才能減輕農民的困難和負擔，使新農村建設順利地進行。在1970～1980年的十年間，韓國政府財政累計向“新村運動”投入2.8萬億韓元，農村開發專案費用增加了7.8倍，中央和地方財政投資合計增加82倍，政府開支中農業所佔的比例也由4%上升到38%。1994年政府和民間投資額高達11萬億韓元。

　　4、對新農村建設提供製度和機制上的保障。新農村建設需要政府提供製度和機制上的保障，對政府職能範圍作出明確的規定。通過制定一系列法律法規來穩定農業生產、增加農民收入，從不同的領域對農業的扶持和農民利益的保護及鄉村建設作具體的規定。同時，還要保證時間上的連續性。

　　二、新農村建設中政府扶持行為的依據

　　目前新農村建設的總體情況表現出缺乏強有力的產業支撐、農村社會事業發展滯後、經濟基礎比較薄弱、建設主體素質低且缺乏組織性、體制保障尚不健全等不足。因此，發揮政府在新農村建設中的主導作用，加大政府扶持力度，既是今後推進新農村建設的重要途徑和關鍵環節，也是中國經濟發展和社會穩定的必然要求。

　　1、我國城鄉差別非常大，“三農”問題十分突出，凸現出新農村建設中政府扶持的迫切性和重要性。推進新農村建設首先需要搞清楚兩大基本問題。首先，什麼是新農村建設?陳錫文等專家坦言新農村和“三農”不是兩回事，新農村建設是一個完整的、系統的內容，不只強調農村某一方面的建設，是“三農”工作的集大成。其次，怎樣建設新農村?有學者提出今後五年推進新農村建設，必須全面深化農村改革，依靠國家政策扶持，大力發展農村自身活力。也有學者認為建設新農村要加大財政對我國農村公共產品的投入，緩解“三農”困境中農民最迫切需要解決的教育、醫療、養老等困難。由此看來，建設社會主義新農村是一個涉及面廣、內容複雜的系統工程，政府必須有所作為，且是沿著“三農”問題發展主線的扶持行為。

　　2、我國新農村建設主體——農民的弱質性，要求政府扶持。以鄧大才為首的學者們在研究“ 三農”問題時，將農民定義為弱勢群體。原因為：首先，農民收入低，增長速度慢；其次，農民的負擔過重，向農民的索取大於補償；再次，農民組織化程度低，缺乏代表自身利益的組織團體來維護自身的利益；最後，農民的社會地位低。眾所周知，農民是建設新農村的主體，在這樣的情況下，如何使處於“身份”劣勢的農民成為真正的主體呢?這必然要求新農村建設中政府對農民的扶持。

　　3、單純的市場機制無法改變農業的天然弱質性，需要政府扶持。新農村建設的首要任務是發展經濟。傅建平指出，發展經濟的核心問題是培育和發展適應市場需要、有一定規模、有較強競爭力和較高效益的產業。而農業在世界各國都表現為弱質產業：高風險、低收益的弱質產業、農產品需求彈性小。且世貿規則框架下，各國是根據比較優勢高低參與國際分工，配置國內資源，這導致了農業在市場競爭中的不利地位，農業部門難以阻止本來就稀缺的農業資源反向流出的同時又沒有能力吸納外部生產要素的持續投入。雖然市場機制是迄今為止最有效的資源配置方式，但它本身並非完美無缺，政府對農業的扶持與保護是世界各國經濟發展的必然。

　　4、我國農村社會事業落後，只能依靠政府扶持改善。《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干建議》中，要求從農村義務教育、衛生文化事業、社會保障制度等方面著手，改變我國農村社會事業落後的面貌。這涉及農村公共產品的供給。理論研究和實踐都表明，單純的市場機制無法保證農村經濟發展中公共產品的生產與供給，只能依靠政府扶持，加大投資力度，提高投資效益。

　　5、隨著我國綜合國力和國家財力的逐步增強，政府扶持新農村的條件和基礎已經具備。從目前實際情況看，我國經濟發展已經達到一個相當水平，總體經濟實力世界排名第四；城市經濟實力穩步增長，排名前600強的城市創造的產值已佔整個國民經濟總值的70%還多。近幾年國家財政收人增長很快，2005 年財政收入總規模達到3.1萬億元。因此，張梅龍和郭少華強調，現在我國完全有能力、有財力扶持新農村建設，可以啟動新的一輪涉及面更廣、受惠群眾更多的新農村建設。

　　三、我國新農村建設中政府扶持的現狀與問題

　　儘管黨中央、國務院出臺了一系列關於新農村建設主題的扶持政策，但目前還只是初步構建起了新階段扶持平臺，還沒有系統的新農村建設扶持政策。政府扶持的現狀和問題主要表現在以下幾方面：

1、政府行為與角色定位存在差異。誰是建設新農村的主體?目前學界對這一問題的答案几乎是一致的：農民。政府只需發揮引導和扶持作用。而在扶持新農村建設的過程中，政府在生產經營活動上的角色越位與農村公共產品中的角色缺位同時並存。另外，實施行政指導是基層政府扶持的一個重要手段，而現階段，由於鄉鎮管理水平不高，行政指導往往變成了行政指令，這直接挫傷了農民的積極性，最終影響新農村建設。

　　2、扶持結構不合理。解決好城鄉差距、工農差別問題，促進城鄉協調發展，既是新農村建設的題中應有之義，也是新農村建設的戰略選擇。而目前中國政府對新農村建設的扶持明顯傾向於增加生產、促進增長和穩定供給、維護安全，但是對減少收入差距和促進社會公平的目標卻關注不夠。這也是導致近年來中國農民收入增速連續下降、城鄉收入差距持續擴大的重要原因。

　　3、扶持效率不高。首先，在我國，沿襲計劃經濟時期的政府職能分工，參與農村建設扶持決策和執行的部門眾多，這樣的管理體制下難免政出多門，而且使得總體上政策實施的交易成本上升。其次，政府扶持行為缺乏穩定性和連續性。任何一項政策，都有其自身的週期性，在政策早期的失效，並不意味著完全無效率。因此，在分析如何進一步扶持之前，有必要首先弄清楚對新農村建設扶持所處的階段，著重於實效的質的分析。再次，利益流向仍不明確。農民是新農村建設的受益主體，而現實中農民只是得到了很少的一部分利益，大部分利益為流通部門所得。最後，政府行為決策者與農村建設實踐者之間缺乏溝通，使得農民沒有途徑反映和維護自己的利益，政府也缺乏政策修改的主要依據。

　　4、對新農村建設扶持的保障體系不健全。***1***財政保障方面。理論研究和實踐都表明，新農村建設必須有資金支撐，而目前資金短缺嚴重：財政對農業投入不足、農村信貸供給與需求錯位、農戶收入水平制約投資規模、農村集體經濟和企業的分化重組削弱了投資實力。***2***法律、法規保障方面。在我國，扶持新農村建設政策的相關配套法律法規正處在起步階段，還有許多屬於空白，需要補充和完善。

　　四、對新農村建設中政府扶持的建議

　　根據我們面臨的實際情況，新農村建設中的政府扶持應主要從以下幾方面考慮：

　　1、把新農村建設的扶持與解決“三農”問題的巨集觀長遠戰略有機結合起來。政府對扶持農村建設必須有一個長遠而系統的規劃，明確所要達到的目標，並在扶持過程中對農村建設運動進行規範。第一階段應該是基本消除國家關於農村和城市的區別政策。第二階段應該是因地制宜採取穩定、連續的扶持措施，持續提高農民收入的增長速度，使農村整體上達到小康階段，與城鎮居民貧富差距縮小到合理水平。第三階段應該是中國徹底消除二元的社會結構，建設起和諧、共享的社會發展新局面。

　　2、為農民提供良好的環境，引導農民投入新農村建設。主要表現為培育有文化、懂技術、會經營的新型農民，使其首先能夠不等不靠、主動地在新農村建設中發揮主體作用，最終成為整個新農村建設的主導。主要措施包括：***1***要大力發展農村的教育事業，加強農村勞動力技能的培訓；***2***將生產經營自主權歸還給農民，政府不直接干涉農業生產和農民的其他經濟活動；***3***通過實實在在的專案吸引農民參與，以調動其積極性，培養和鍛鍊其治理能力；***4***按照“民辦、民管、民受益”的組織原則，建立新型農民合作組織，為新農村的培育建立不可或缺的組織環境；***5***為農民提供就業、市場等方面的資訊服務。

　　3、利用有限的財力和物力為新農村建設提供合理的支援和保障。新農村建設中應該堅持的原則之一是：量力而行，量財辦事。我國新農村建設所需資金不足，多方吸引資金投入和合理利用現有資金則成為關鍵。***1***吸引資金投入方面，要充分利用支農資金的引導能力，多方吸引信貸資金、外資、民資、工商資本的投入。一是對工商企業支援新農村社會公益事業的捐助等投入要制定鼓勵和引導政策；二是要啟用民間資本，拓寬包括不同所有制經濟組織、私人和社會渠道等多元化投資渠道，指導非政府組織通過各種活動籌集用於農村義務教育、公共衛生等社會公共事業的資金；三是構建適應農村經濟需求的多元化農村金融組織體系。***2***合理利用方面，一要認清農村地區各自的優勢和弱點，制定出對路的綜合投入戰略，而不是僅僅依靠自上而下確定的單一解決方式，提高有限資金的使用效率；二要改變傳統的單中心鄉村治理模式，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，提高政府投資效率。

　　4、為新農村建設中的扶持提供保障。***1***制度保障。具體包括：土地制度、財政制度、金融制度、技術開發和推廣制度、農村就業制度、農村社會保障制度、農村合作經濟制度、農村基層政權組織制度和農民權益保障制度。***2***法律保障。要將新農村建設中的各項扶持政策制定成法律條款，並採用專案計劃管理。要從不同領域對農業的扶持和農民利益的保護以及鄉村建設作出具體的規定。還要保證相關法律時間上的連續性，並對政府職能範圍作出明確的規定。