淺析我國農村養老保障中的政府責任研究概述

    論文關鍵詞:農村養老保障;政府主導;責任定位;模式選擇
  　論文摘要:隨著我國農村經濟的發展和人口老齡化程度的加劇，農村社會養老問題逐漸凸顯，而關於政府在其中的責任定位問題，當前學界有政府主導和政府、市場、企業、個人共同承擔兩種看法;在今後農村養老模式的選擇上，有普惠制和自我養老和家庭養老相結合、輔之以社會支援，以及分群體特徵進行制度設計三種模式。而要將研究進一步引向深入，最為根本的就是深入社會，加強實證研究，從農民的實際需求出發確立政府在農村養老保障中的有限責任。
    隨著我國農村人口老齡化程度的加劇，農村社會養老間題逐步被提上政府議程。由於農村養老保障制度維護社會公平和增進國民福利的本質屬性，政府在社會保障中承擔主要責任便構成了各國社會保障制度的一個共同特徵。在我國，始於20世紀80年代中期的社會保障制度改革雖然已經構築了城鎮社會保障體系的基本框架，但廣大農村的社會保障體系卻大大滯後，尤其是農村社會養老保險目前基本限於停滯狀態。造成這一狀況的根本原因之一就是政府行為在這一領域的缺位。對此，我國學者對農村養老保障中的政府責任做了廣泛研究，本文擬從政府的責任定位、責任現狀、實現路徑等方面對當前的研究做一簡要綜述，以期對我國農村養老保障制度的建設提供理論參考。
　　一、政府在農村養老保障制度建設中的責任定位
    ***一***政府在農村養老保障制度建設中承擔主導責任。關於政府在農村養老保障制度建設中的責任定位問題，學術界一般認為政府在其中應承擔主導責任。如柴瑞娟、羅新銘認為，政府職能社會化已成為當代政府職能發展的一個顯著趨勢，這種從單一權力行政向公共服務行政的轉變決定了提供基本的公共產品和有效的公共服務是當今政府的職責所在。社會保障制度作為一種典型的公共物品，政府也就必須要參與構建和管理。馬雁軍、孫亞忠也認為，農村基本社會養老保障的純公共產品特性是其本質屬性，從長遠看，純公共產品屬性決定了農村基本社會養老保障還應由國家和集體為主體來提供，並堅持政府主導原則。中國人民大學李迎生教授從國外農民養老發展的經驗人手，通過對歐洲主要國家農民養老金獲得的途徑、形式，以及比例的論述與分析，提出“建立面向或包括農民的醫療保險、社會救助等現代社會保障計劃，……如果沒有政府的參與並運用政府職能提供關鍵支援和推動，是難以想象的”。
    主張政府在農村養老保障中的主導責任，並不能簡單地將其理解為政府的“無限責任”。對此，一些研究者認為，我國政府主導作用從傳統養老保險中的財政主導越來越體現為監管責任的加強，政府正在從傳統制度下大包大攬的無限責任走向目標制度中“有所為、有所不為”的有限責任。有限責任的下線是保障水平和財政能力相適應，上限是保險水平與保險社會成員的基本生活需要相一致。我國政府在不能實現上限目標的前提下，可根據實際情況將農村社會基本養老保障制度改革目標構建為，“以滿足農民老年基本生活需求為基本目的，在養老金籌集模式上堅持國家和集體為主、個人為輔的原則，最後在全國範圍內形成以社會保險為核心、家庭養老和社群互助為輔助、逐漸與農村從業者社會養老保障制度整合的社會養老制度模式。
    綜上所述，基於農村養老保障的公共產品屬性和國家社會管理職能的要求，我國政府在農村養老保障的構建中應擔當主導責任，政府應當給予農保穩定的財政補貼，以保證制度的正常執行與基金的保值增值。但政府資源的有限性與我國農村人口眾多的現實性又決定了短期內我國政府在農村養老保障中只能量力而行，只能在財政能力所能支付的範圍內力求滿足社會成員的基本生活需求。
    ***二***政府與其他責任主體的關係。政府主導責任並不意味政府在農村養老保障中是唯一的責任主體。無論是從社會保障屬性的角度，還是從制度實際執行的角度講，都可說明其他主體***如市場、企業和個人等***參與社會保障的必要勝。為了達到社會制度的邊際調整均衡狀態，實現社會福利的最大化，重要的前提條件是國家***政府***與個人共同構成正式的制度化的養老責任主體。但普遍的觀點是，在社會保障中政府與其他主體之間應建立一種合作、互補的關係，同時明晰責任邊界，以真正實現責任互補。

    ***三***政府在農村養老保障中的責任分類。目前理論界關於政府責任的分類存在一定的分歧，主要原因是對“政府的責任”界定不統一所致。楊方方認為，政府在社會保障中責任的承擔應該堅持五大原則:一是政府主導與責任分擔的原則;二是設計、監管與實施合理分離的原則;三是財權與事權相統一的原則;四是有限與有效的原則;五是官民結合的原則。基於上述原則，該學者又將政府在社會保險中承擔的責任分為四種:設計和規範責任、財政責任、監管責任和實施責任。馬雁軍、孫亞忠認為，政府責任具體有三個重要特徵，即動態性特徵、區域性特徵和層次性特徵。動態性特徵即政府責任在不同的經濟發展階段，其內容和重點不盡相同。在現階段，我國政府應該是一個財政主要支持者、組織引導者、政策支持者、立法支持者和監管支持者等多重角色的扮演者。而隨著農村養老保障的發展，政府的組織實施責任將逐漸交付給企業或者其他社會組織等，而監督、立法等職能將日益增強。
　　二、政府在農村養老保障推行中的責任現狀
    對我國當前政府在農村養老保障推行中的責任現狀進行評價，學術界普遍認為“不盡理想”。下面分別從政府推動立法的責任、制度設計責任、財政支援責任和監督管理責任等方面對學界的觀點進行概述。
    ***一***政府推動立法的責任缺失。農村養老保險制度以法律的形式加以規範，這是國際上通行的做法。法規對政府、管理機構和被保險人都具有約束力，由此可以避免人為的主觀隨意性。我國目前的農村養老保險工作之所以進展不力，舉步維艱，其中的一個重要原因就是有關農村養老保險方面的立法工作相對滯後，至今沒有一部由立法機構出臺的“社會保障法”及專門針對農村養老保障的“農民養老保險法”。“2008年12月，我國公佈的《社會保險法***草案***》也僅僅是提出國家要逐步建立和完善農村居民基本養老保險制度”。2009年9月頒佈的《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》也只是政府機關的行政性法規，而不是由立法機關頒佈的法律規定。因此，“長期以來，我國農村養老保險一直是依靠各級政府的政策進行引導，強調農民在自願基礎上參加的原則。但政策並不具備法律效力，很容易隨著國家政治、經濟等情況的變化而變化。同時，由於農村養老保險工作無法可依、無章可循，致使基金管理缺乏約束，資金使用存在較大風險”。
    其次，政府對於農村養老保障制度的設計存在缺陷。我國農村養老保障在制度設計上之所以存在缺陷，主要是因為其所依據的由民政部頒佈的《縣級農村社會養老保險基本方案》***以下簡稱《方案》***存在諸多現實問題。如李迎生教授就列舉了《方案》的諸多失誤:首先，根據《方案》設計的繳費標準，不可能達到滿足農村老年人基本生活的社會養老保險的根本目的;其次，現行《方案》規定的“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅僅給予政策”的資金籌集方式，雖然名為將國家、集體與個人責任相結合，但更強調的是擺脫國家應盡的責任，將責任推給個人;第三，現行《方案》中“個人賬戶積累制”的實行，難以實現社會保險互助互濟的原則;第四，社會保險固然應當堅持務農、務工、經商等各類人員一體化的方向，但在我國目前實行這一原則就不合時宜。制度設計的缺陷使得農民養老保障在很大程度上難於實現，甚至流於形式。
    ***二***政府財政支援不足。從我國當前政府用於社會保障的財政支出看，和西方國家相比明顯不足。以2000年為例，用於社會保障的財政支出佔中央財政的總支出，加拿大為39%，日本為37 %，澳大利亞為35%，我國只有10%。而這10%也主要用於城市居民的社會保障。佔全國人口80%的農民，僅佔社會保障費用支出總數的11%;佔全國人口20%的城鎮居民，卻佔社會保障費用支出總數的89%。城鎮社會保障的覆蓋率達到91%，而農村社會保障的覆蓋率只有2%。從國外來看，隨著德國農業人口的減少，政府補貼直線上升，從1971年到2001年政府補貼增長了5. 5倍。1999-2000年，其補助佔支出的70%，而且它們佔了農業部全部預算的2/3。但長期以來，我國政府對農村社會養老保險缺乏足夠的重視與資金投人，……國家對農村社會保障制度方面的支援僅僅侷限於每年200多億元的扶貧開發基金和用於“五保戶”、最低生活補助和救災救濟的資金。
    ***三***政府監管混亂。監督管理是農村養老保障得以正常執行和目標實現的重要保障，只有嚴密監管，各個環節才能有效銜接，有限的資源才能得到合理利用，從而獲得效益最大化。然而，目前農村社會養老保險的主要業務工作由縣級以下的行政機構承擔，縣級機構也是從收到支***，不利於對其工作的監管。此外，縣級機構還普遍存在管理經費不足、人員編制不落實等突出問題，經費被擠佔、挪用以及非法佔用等現象時有發生，基金安全得不到很好的保障。凡此種種，都在一定程度上影響了農村養老保障政策的貫徹執行。

    中國政府在農村社會養老保險中責任缺失的原因是多方面的，一些學者認為，主要有政府主觀方面對農村養老保障不夠重視，客觀上農村經濟發展水平不高、法制不健全，城鄉二元體制限制等。這種狀況的出現是中國很長一個時期以來社會經濟、文化背景積澱的結果。也有學者認為，由於農民的弱勢地位，他們所掌握的經濟、政治、社會資源較少，儘管人數眾多，但他們的聲音很難在現實社會生活中表達出來，因此，當農民這個群體的利益與其他群體利益進行博弈時，他們處於不利地位和無力的狀態便不言而喻。
    綜上，由於以農養工的歷史問題、農村家庭養老的傳統觀念影響、農民利益表達的缺失等種種原因，致使我國政府長期以來忽視了對農村養老保障制度的建設。但隨著農村老齡人口的增加，農村人口群體的分化，養老間題逐漸成為發展農村經濟必須要解決的一個問題。從我國社會發展的經驗來看，問題的解決首先需要政府的重視，農村養老問題也不例外。因此，只有強化政府責任，解決好立法、制度、財政、監管等問題，才能使農村養老保障制度得以順利進行。