關於我國農村社會保障制度創新的思考

 內容摘要：中國的根本社會問題是農民問題，而農民的根本問題是社會保障問題。只有在農村逐步建立起比較健全的社會保障制度，才能加速我國全面建設小康社會的程序。因此健全和完善我國的農村社會保障制度具有重大的現實意義。所以必須瞭解我國農村社會保障的主要問題和農村社會保障制度創新的必要性，以期對當前的中國農村社會保障制度的理論與改革實踐做出有益探索。?

　　關鍵詞：農村社會保障制度，創新，思考?

　　
　　“沒有社會的***，就沒有社會的發展；而沒有社會的保障，就沒有社會的***”，這句國際勞工組織的名言，客觀地描述了社會保障制度在當代社會發展程序中的重要作用。我國已進入一個全新的時代，這樣一個時代絕對離不開一個健全的社會保障制度的維繫。到目前為止，中國農村社會保障總體上並沒有一個較為成型的制度，區域性的社會保障，如農村社會健康保險和農村社會養老保險只覆蓋了不到10%的農村人口，社會救助、優撫安置和社會福利***養老院和五保戶供養***也非常有限，遠遠滿足不了農村社會的迫切需要，面臨著諸多難以解決的困難。中國農村社會保障制度的第二次變遷仍在繼續，獨立於家庭經濟細胞之外的社會保障制度的建立成為農村社會經濟發展的必然選擇。? 經濟,政策-[飛諾網FENO.CN]

　　一、我國農村社會保障制度的不足及原因?

　　***一***我國農村社會保障制度的不足?

　　1.現行中國農村社會保障制度發展長期滯後?

　　由於我國農民基數大，農村社會保障制度的建立和完善不能一蹴而就，以及我國城鄉二元化的格局，成為當前城鄉社會保障差異的人為歷史性因素。國家機關和企事業單位職工享受的國家給予的退休金、公費醫療、福利住房、糧食和副食補貼等待遇，農民都沒有。尤其是1978年實行聯產承包責任制後，農村社會保障組織系統也隨之消失，農民不得不又退回到傳統的以家庭為單位的社會保障模式中，農村家庭社會保障是目前農村返貧的直接原因。改革開放的 20多年裡，城市居民由過去的單位保障制變成了多層次社會保障制，形式變了，但水平和層次都得到了發展和提高，而農民的生活雖然在改革後也有了大幅度提高，但在享受社會保障方面卻倒退了。?

　　2.農村社會保障資金嚴重不足?

　　這是目前我國農村社會保障存在的主要問題。我國政府用於社會保障的財政支出本來就明顯少於其他國家，以1999年為例，加拿大政府用於社會保障的支出佔中央財政總支出的39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右，而這10%也主要用於城市居民的社會保障，農村的社會保障資金卻嚴重缺乏。?
　　3.農村社會保障體系不健全?

　　***1***農村社會保障發展不平衡。一般來說，經濟較發達的東部地區，農村社會保障水平較高，而經濟不發達的西部地區，則集中了我國大多數貧困人口，有些人連溫飽還未解決，農村社會保障水平仍然很低，而且農村地區各保障專案發展很不平衡且很不健全。當前我國農村所實際付諸實施的除救災救濟、優撫安置之外，社會保險、社會福利等都無從談起，不發達的農村地區更是如此。?

　　***2***保障覆蓋面窄，農村民政物件應保未保的現象普遍存在。在落後地區的大部分地方，醫保還處在探索和試點階段。?

　　***3***農村社會保障機構的組織和制度效率低下，剋扣、截留等不正常現象還時有發生。中國廣大農民基本的要求和願望就是“生有所靠，病有所醫，老有所養”，然而農村的最低生活保障制度、醫療保險制度、養老保險制度等，從各方面來看都還無法滿足農民的需要。?
 
　　4.農民的失業風險正在產生並加劇?

　　中國加入WTO之後，國家將逐步減少對農產品進口的限制，長期受到國家政策保護的農業面臨嚴峻的挑戰，中國農民面臨著更險峻的競爭環境和更大的經營風險，因此建立農村社會保障制度就顯得更為刻不容緩。同時，耕地的減少和生產效率的提高，使農村產生大量的剩餘勞動力，有的轉入第二、第三產業，也有的在家待業，甚至有完全脫離土地的農民和家庭，這些脫離了傳統農業的農民，同城鎮在崗職工和下崗職工一樣，也迫切需要社會保障。這就使得一方面土地的保障功能在不斷弱化，而另一方而，因為農村低保制度的還很不健全。?

　　***二***現行中國農村社會保障制度不足的原因?

　　1. 農村社會的基本矛盾?

　　***1***壓力型體制與村民自治之間的矛盾。發起於民間的村民自治得到了中央政府的大力支援，併成為國家的既定政策，最終以法律的形式被固定了下來。但當前村民自治的程序卻受到壓力型體制的制約，兩者在某種程度上形成對立。社會保障制度與村民自治相容，而與壓力型體制相對抗。?

　　***2***壓力型體制與縣、鄉機構臃腫之間的矛盾。一些鄉鎮陷入兩個相互聯結的惡性迴圈:第一個迴圈是沉重的農民負擔使鄉級財政的資源日益枯竭，收繳的難度日益加大，農民與鄉鎮政府的衝突尖銳化。第二個迴圈是鄉村財政的枯竭使之沒有資源進行基礎設施建設，也無法提供促進地方經濟發展的服務和改善民生的社會保障，地方經濟發展缺乏後勁，長遠的財政源泉進一步枯竭。?

　　***3***資源與人口之間的矛盾。耕地等生產資源的稀缺和人口數量之間的矛盾是中國農村最根本的矛盾，而社會保障制度建設也同樣深受這對矛盾的困擾。?
　　***4***存在著城市化推進與現實環境之間的矛盾。以前中國城市化滯後的主要原因是政策上的城鄉隔離，比如戶籍制度、城市人口糧食供應制度、住房制度等等，當政策上的藩籬逐漸拆除後，農村勞動力素質和城市現代生產方式上的差距、城鄉社會保障制度的差異等因素正在成為農村勞動力非農化的主要障礙。?

　　2.社會與經濟發展現實的制約?

　　***1***二元經濟結構。由於我國特殊的政治經濟條件，採用的是一條與眾不同的工業化道路，即在高度集中的計劃經濟體制下，政府用行政干預手段將城鄉分開，以犧牲農民利益為代價實現國家的工業化。結果過多地犧牲了農民的利益，大大削弱了農業資本積累、技術革新的實力，窒息了農業的發展後勁。因此，在我國的工業化的過程中，原有的二元經濟結構導致了城鄉社會保障的落差。長期以來，我國社會保障體系並存著兩個相互獨立又相互聯絡的層次，城鎮企事業單位中的就業人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務，而農村廣大農民在這方面的情形恰好相反，農村地區居民除民政部門的救濟外，幾乎不存在完整的社會保障體系。?

　　***2***發展優先與效率優先的政策方針。由於計劃經濟體制所導致的過度平等，而使整個社會經濟發展普遍地缺乏效率，經濟發展緩慢、發展水平低，整個社會陷入了貧困境地。政府的願望和政府行為常常受到政府財政的限制。政府在社會事業中常常“力不從心”。如果參照城市的標準農村也實行同樣待遇的社會保障，並由國家來承擔費用。那麼，這就意味著每年國家將增加支出來推行農村社會保障，而國家的財力是有限的。可見，“發展優先和效率優先”的原則，以及與此相關的政府財力限制，顯然是對政府開展農村社會保障的一種重要約束。

　　***3***城市改革的中心地位。我國實行社會保障的重心在城市，國有企業改革、金融改革、住房制度改革等等主要是在城市進行的，這意味著需要社會保障制度加以彌補的主要工作也在城市。這就決定了中國社會保障工作重心在城市，而不是農村。城市改革中心地位在一定程度上影響了農村社會保障的開展。換句話講，農村社會保障的建立依賴農村社會改革深化和整個社會改革的深化，以及在改革過程中所出現的矛盾衝突程度。?

　　***4***中國農村區域經濟發展的不平衡。目前，中國農村不僅存在區域經濟發展不平衡狀況，而且這種發展不平衡存在著進一步擴大的趨勢。而且農村區域發展的不平衡己達到相當程度，並有繼續增大的趨勢。區域經濟發展的不平衡，給建立一個統一的農村社會保障，增加了諸多客觀的難度。最簡單問題就是無法實行一個統一的保障給付標準。即使按中等發展水平來給付，也存在很大問題。此外，由於區域經濟發展不平衡，在保險金籌措上，以及社會保障實施對社會經濟影響等等，都會有很大的不同。區域發展不平衡狀況為農村實施統一的全國範圍的農村社會保障制度設定了客觀障礙。?

　　3.國家責任的缺位?

　　現代社會保障制度的責任主體是國家和社會。而作為我國社會保障體系兩個有機組成部分，國家在城鎮社會保障和農村社會保障構建中承擔的責任卻相去甚遠。在國家的立法推動和資金支援下，現階段城鎮已經初步建立起比較完善的社會保障體系;而在農村，在生活著9億農民的農村，國家卻以財力有限、農民有土地保障和家庭保障等為藉口，除了提供一些最低水平的具有應急性質的社會救助外，將廣大農民拒之於現代社會保障的門檻之外。由於資金短缺，農村社會保障不論是“五保戶”、最低生活保障還是扶貧、救災救濟都存在著覆蓋面範圍過窄、保障水平過低的問題，僅僅能夠解決農村保障物件的生存問題，無法從根本上解決社會公平和發展問題。

　　4.對農民權利的漠視?

　　從歷史來看，與城鎮居民普遍享受社會保障的情形不同，中國農村居民主要依靠家庭保障而缺乏社會保障。在1978年農村實行聯產承包責任制以前，中國農村居民除了依靠家庭保障以外，他們還可以通過以社隊為基礎的集體經濟制度而獲得集體保障。此外，他們也可獲得依靠集體經濟資助的合作醫療。但是，農村居民的這些保障，無論在保障專案、保障內容和保障水平上，都根本無法與城市居民所獲得的“單位保障制”的保障相提並論。實行聯產承包責任制以後，傳統的集體核算制被徹底打破，農戶成為獨立自主的經營單位。由於以社隊為基礎的集體經濟瓦解，農民也由此喪失了集體保障。而社會保障作為一項基本權利，應該為社會全體成員所平等享有。在農村社會保障構建與否的問題上，制度缺失只是表面現象，對農民權利的漠視才是本質。?

　二、對我國農村社會保障制度的創新的思考?

　　***一***在制度建設上要立足實際、突出重點?

　　完善農村社會保障制度是一項艱鉅、複雜的社會系統工程，涉及面廣，不可能一蹴而就。這就要求我們立足農村實際，選擇重點，紮實推進。從當前的情況看，廣大農民群眾的基本要求和願望是實現“生***存***有所靠、病有所醫、老有所養”。因而，在農村社會保障的各項制度建設中，應重點加強養老保險制度、醫療保險制度和最低生活保障制度的建設。?

1.以國家財政投入為主體，以省為單位，建立農村最低生活保障制度?

　　由於公共資源投入能力的限制，不可能在短時間內建立起一整套相對完善的農村社會保障制度，只能根據農民對保障的需求和經濟發展水平而“擇優選擇”。最低生活保障制度是農村社會保障制度的基座，是社會保障制度的最後一道“安全網”。目前，最急需建立的保障專案是社會救濟性的低保制度，而建立農村最低生活保障制度的關鍵是資金的來源。政府財政投入應該是低保資金來源的主體。如果像現在這樣依靠農民和村集體籌措資金，最低生活保障制度往往流於形式。另外，要對各級政府承擔的責任進行明確的劃分。在目前基層財權與事權不對稱的情況下，縣鄉兩級政府沒有能力承擔農村最低生活保障的資金，可以考慮以省級財政為主體，省、市、縣、鄉四級政府共同承擔。同時建立農村低保制度需要龐大的資金，而低保標準的確定，低保物件的界定很困難。低保制度又存在不可逆性，一旦公佈了低保標準，而在某一時期又不能兌現，就容易產生社會不安，影響社會的穩定和黨在人民群眾中的信譽。因此，在建立農村最低生活保障制度的過程中，要切忌一哄而起。建設農村最低生活保障制度，需要把握兩點:一是以縣市為單位，合理劃定最低生活保障線，進而準確界定保障物件;二是根據農村經濟發展水平和政府財力狀況，科學確定保障水準。?

　　2.從經濟發達地區起步，在全新的基礎上開展農村社會養老保險工作?

　　社會養老保險是解決農民養老問題的重要手段，也是落實計劃生育基本國策和促進農業生產規模化的要求。但是，農村社會養老保險必須突破原來民政部農村社會養老基本方案的框架，在全新的基礎上起步。在發達地區，嘗試建立財政補貼的社會養老保險制度，在欠發達地區，通過優惠政策，吸引農民參加商業保險的強制性老年儲蓄和銀行老年儲蓄。?

　　3.以大病統籌為重點，探索不同型別的農村合作醫療制度?

　　解決農民的疾病風險和因病致貧、返貧問題，最重要的是政府政策的改革，在醫藥市場中引入市場機制，消除壟斷產生的高價。同時，應按照農民的實際需求，尊重農民意願，建立起多層次、多型別的農村合作醫療保障。?

　　***二***正確定位政府在農村社會保障中的職責?

　　社會保障是一國政府為全體國民因各種原因而失去收入導致生活貧困時，向他們提供的生活保障。?

　　1.政府是收入分配的調節者?

　　政府介入社會保障領域的首要和基本的目標是進行收入再分配，追求社會公平，以維持社會可以接受的收入分配差距。政府在建立公平的制度方面其作用是不可替代的。目前，農民收入增幅已連續4年下降，城鄉收入差距統計上為1:3，如果將城鎮居民的顯性收入和隱性收入綜合計算，並去除農民收入中所含的各種額外負擔，其差距實際上已達到1：5***一般工業化國家是1:2***。“從整個社會看，城鄉居民收入不平等和社會地位不平等是中國社會的主要問題之一，甚至有可能是一系列不平等問題中最主要的問題。只有通過政府強有力的組織，調整社會經濟政策，特別是國民收入分配與再分配政策，以防止收入差距繼續擴大。?

　　2.政府是農村社會保障資金的主要提供者?

　　資金籌措是社會保障制度的核心問題。據包括髮達國家和發展中國家在內有資料可查的131個國家城鄉社會養老保險金的籌資形式表明，至少有129 個國家城鄉社會養老保障資金的基本來源均是由政府撥款或由政府和僱主出大頭、受保人出小頭—這無疑構成了社會保障的一個根本性特徵。也就是說，社會保障金主要不應由受保人個人出。3.政府是農村社會保障政策法規的制定者、實施者、監管者?

　　強制性是社會保障的基本特徵。政府應當利用其強制權為社會保障提供一個相對完備的法律環境，通過國家立法形式，明確社會保障的權利義務關係，矯正市場失靈，並將由此造成的社會影響降至最低程度。我國國家與社會並沒有完全分立，社會還遠未達到自為，農村社會保障應當與城市社會保障一樣是由具有普遍性的國家而非由特殊性的農村社會來承擔的。儘管國家有時只是“虛幻的共同體形式”。但是，在普遍認可國家是民主的國家、代表的是全體勞動者利益的基本前提下，就無法放棄國家對維護社會保障的第一主體責任。?

　　***三***制定合理的農村社會保障制度實施原則?

　　一種制度能否帶來實際社會效果，關鍵看它的實施情況。因此，完善農村社會保障制度，需要結合中國的國情、農村社會經濟的特點以及未來的發展方向，制定合理的農村社會保障制度實施原則。比如確立社會保障與社會經濟同步發展的原則、公平與效率原則、事權和行政監督權相分離的原則、保障水平低起點、廣覆蓋原則、因地制宜的原則等，使得社會保證更具有可行性。?

　　***四***積極探索農村社會保障資金籌措新機制?

　　農村社會保障資金籌措是農村社會保障制度建設的核心內容和中心環節，是一個帶根本性的問題，是農村社會保障的最大難題。在計劃經濟向市場經濟轉軌時期，必須發揚改革的精神，與時俱進，儘可能地開拓籌資渠道，解決農村社會保障向城鎮一體化過渡時期的資金短缺問題，以體現農村社會保障的“社會”特性。?

　　1.個人交納佔一定比例?

　　***1***劃分養老田。農村集體可以根據各地土地數量與等級，按人頭劃分養老田，這種田可免交一切費或稅，農民自由種植，收入用來交納社會保險費，進入個人賬戶，這將是中國農村解決老有所養問題的發展方向。?

　　***2***實行儲備積累。個人積累以貨幣為形式，個人能交多少集體補多少，建立個人賬戶，農民個人繳費和集體補助全部記在個人名下，屬於個人所有。這樣，個人領取養老金的多少取決於個人繳費的多少和積累時間的長短，也可激勵農民積極入保。?

　　2.農村集體視經濟狀況適當補助一部分?

　　***1***鄉鎮企業利潤。從過去農村社會保障經驗看，鄉鎮和村辦企業的務工農民的養老金主要來自企業利潤，或一次性發給退休生活補貼，或企業給在職農民一定比例的養老保險，或有的農村企業把一定比例的企業利潤交村集體，與村民一樣享受集體給投保的養老保險的一部分，這是從根本上解決農民交保費的有效途徑。?

　　***2***集體經濟積累投入和補貼。一是公積金積累。過去30多年發展起來的集體經濟，有的地方發展的較好，具有相當經濟實力，他們把積累的公積金投作社會保險費，是個很好的路子。二是土地利潤。土地利潤是對土地的佔有、開發、使用、經營、售賣、出租、贈與、抵押所帶來的收益，一般在政府***包括事業單位***、社群***村、組、企業***和個人三者之間進行分配。建議這部分投入按老中青少由高到低的比例，劃入集體保障專戶。?

　　3.國家和政府承擔部分?

　　***1***國家讓稅。這是國家給予的政策扶持，是非常必要的，讓稅的方式可多種多樣。包括稅前提取社會保障費，國家對社會保障機構籌措的全部資金免徵任何稅款，從該收回的國庫稅金中給予支援。以及對醫療保險金和社會救濟金等各種保險金，不收任何附加費用，免徵特產稅和農業稅等方式。農業是弱勢產業、風險產業，而且特產稅徵收標準難統一，徵收成本又高，況且農業稅和特產稅是鄉村兩級財政主要來源之一，其用途本身包括集體公益事業，將其用於農村社會保障順理成章。免徵的特產稅和農業稅可直接進個人賬戶，用作個人社會保障。?

　　***2***國家讓利。對儲存在國家金融機構中的社會保障金，這是受保者的“活命錢”，國家可以制定相關政策，給予高出居民一般儲蓄的利率。同時，有關違犯社會保障法規的罰沒收入可作社會保障金的各項來源。?

　　***3***確保社會保障金營運增值。國家社會保障機構除足額保留日常發放的保障金外，其餘按照市場化和穩妥化原則進行資本運營和管理，嚴防資金流失和貶值，儘可能地通過資本運營使資金保值增值，如存入銀行生息，購買國家債券，委託國家金融機構貸款、投資等等，其經濟收入部分可作農村社會保障金來源。?

　　***4***開徵社會保障稅。我國要為農村社會保障提供穩定可靠的財源，最佳選擇就是開徵社會保障稅，城鄉統籌安排，以農村為主。同時，可將現開設的社會保障福利彩票，部分用於農村社會保障。?

　　總之，在拓寬農村社會保障金籌措渠道的前提下，農村社會保障不能完全依靠自願，要考慮其社會性，國家應該加大政策傾斜力度和資金投入力度，採取一定的強制措施，對落後地區也要逐步推行。同時，在經費投入和政策制定上要與城市社會保障一視同仁，特別在農村社會保障機制建立初期，國家應該更多地反哺農村，造福於農民。