民主化程序中的鄉村關係

　　內容提要：隨著《村民委員會組織法》的正式頒佈實施，村級治理的民主化大勢所趨，以鄉村領導關係為核心的傳統鄉村關係面臨嚴峻挑戰。一方面，村級治理的民主化必將對鄉鎮轉變領導方式、轉換工作作風構成強大的內在動力，對鄉鎮機構改革產生巨大的外在壓力;另一方面，改革後的鄉鎮行政完全有能力適應以村級治理民主化為基礎的新型鄉村關係。

　　關鍵詞：村級治理 鄉村關係 鄉鎮機構改革 費改稅

　　我國的基層政權設在鄉鎮，村則是農民群眾實行民主自治的社群單元。從某種意義上講，鄉村關係既反映了國家行政與村民群眾之間的聯絡，又體現了國家與社會之間相對獨立的邊界。建立何種鄉村關係及鄉村關係狀況如何，實在是關係到我國農村現代化建設好壞的一項關鍵因素。當前，《村民委員會組織法》正式頒佈實施後，村級治理的民主化方向不可逆轉，傳統鄉村關係面臨嚴峻挑戰。此種背景下，筆者試圖結合農村調查的切身體會，來略談一下。

　　一、村級治理的民主化

　　中共十五屆三中全會在總結農村改革二十年的基本經驗時指出：“調動農民的積極性，核心是保障農民的物質利益，尊重農民的民主權利”;在展望未來建設有中國特色社會主義新農村的目標時要求：“在政治上，堅持中國共產黨的領導，加強農村社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民依法直接行使民主權利”。正是借十五屆三中全會的東風，全國人大在屢次爭議後，終於在1999年11月正式通過了已試行十年的《村民委員會組織法》***以下簡稱《村組法》***，農村基層民主的強制性和規範化建設納入軌道。

　　依照《村組法》的規定，我國在村一級實行村民自治，村民委員會是村民自我教育、自我管理、自我服務的基層群眾性自治組織，由村民選舉，對村民負責。正式頒佈實施的《村組法》的最大特點是強調村委會主任、副主任和委員均由村民直接選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村委會成員。在新《村組法》頒佈不久，甘肅、山東、廣東、湖北等省人大會即迅速根據《村組法》的有關要求制定並通過了地方性選舉辦法，這些具體選舉辦法的特點是對選舉各環節作了細緻規定，體現了吉林梨樹縣“海選”將候選人提名、確定和正式選舉的權利全方位交給農民的基本精神。這些具體規定使得任何組織或者個人試圖干預選舉結果，農民都可以對照法律條條指出其行為違反了《村組法》和《選舉辦法》的某一款項。這樣一來，《村組法》試行時因為程式制度不足所造成的鄉鎮行政干預村委會選舉的後果難以再存，農村民主化的方向必將大勢所趨。此一點從新《村組法》頒佈實施後各地民主選舉的實踐中可以清晰地體現出來。我們在農村調查中也發現，許多對中央政策很敏感的農民也已經從中央電視臺的焦點訪談、新聞調查、新聞聯播以及報刊雜誌上大體瞭解了“海選”的精神，對真正的民主選舉充滿期待。許多鄉村幹部雖然對“海選”充滿憂慮，但大都認為大勢不可抗，村級民主化不可違。

　　從某種意義上說，當前村級治理的民主化僅僅是展示了良好的開端。站在地方政府特別是鄉鎮行政的立場上，村級治理的民主化可能造成鄉鎮行政在村一級無“腿”的問題，它們不可能有太多民主化的熱情。但是，在國家強制推進村級民主，學術界與輿論界普遍歡迎，農民又有越來越強的自我保護意識和政治參與積極性的情況下，鄉鎮乃至縣市一級很難再抵擋得住民主化的隆隆腳步，村級治理必將很快迎來一個民主化的未來。 村級治理的民主化並不只表現為民主選舉，而且表現為民主決策、民主管理、民主監督。民主決策即所有與村民利益相關的重大事項均應由村民會議或村民代表會議討論決定，村民不同意的事項，村幹部即不能辦。民主管理即讓村民群眾參與具體的村務管理，如由村民代表參加治安、調解、公共衛生等項事務的具體管理等。民主監督即由村民群眾通過諸如村民代表會議、村民理財小組等等形式監督約束村幹部，糾正他們的不良行為和違背村民群眾意願的錯誤做法等等。所有這些方面綜合起來，在村級治理中就形成了一個立體的網狀結構，使得所有違背村民意願的行為都很難發生。不僅過去嚴重敗壞了黨的聲譽和影響了幹群關係的村幹部吃喝貪佔沒有了存在的空間，而且鄉鎮行政憑藉對村級組織的控制而向農民增加的?a href='//' target='_blank'>種植緩俠碭旱Ｒ埠苣言傯崛∩俠礎?總括以上敘述，即依照《村組法》所描畫的村級治理藍圖，村一級實行村民自治而成為一個相對獨立於鄉鎮行政乃至國家的社會實體，在此一實體內部，因為有詳盡的制度手段和操作程式規定，村民可以有效建立與村幹部之間的互動關係，村幹部任何違背村民群眾意願的行為都會由於受到來自村民多渠道的約束而很難發生，村民群眾可以成功地將自己的意願借村幹部的行為表達出來。

　　二、傳統的鄉村關係及其面臨的挑戰

　　當前我國整個鄉村關係依然是建立在傳統人民公社體制基礎上的。1988年頒佈試行的《村組法》因為過於“粗略和原則化，導致村級組織制度供給不足和制度空隙過大，以致鄉鎮行政可以利用這種制度空隙來製造村級組織實際制度安排對成文制度意願的偏離。”換句話說，除個別例外，當前鄉村關係從根本上講，依然是人民公社時期形成的上下級關係，無論鄉鎮行政、村民群眾或村幹部自身，都明顯缺乏自治意識，人民公社遺留下的歷史記憶成為主導鄉村關係的主要資源。

　　籠罩在人民公社陰影下的傳統鄉村關係具有其存在的合理性。具體地說，第一、當前鄉鎮行政為推行政務，亟需在村一級有一強有力的支點，而此一支點的最佳選擇即是村幹部。無論是計劃生育、殯葬改革、還是環境保護、維護治安，不憑藉村幹部的協助，鄉鎮行政的實施效果將大大折扣，甚至根本實施不了。鄉鎮行政的實施。第二、承包經營使得分散經營的農戶成千上萬。無論是向下傳遞黨的方針政策，還是往上收提留稅費，離開了熟悉千家萬戶情況的村幹部，鄉鎮行政縱有再大的願望和熱情，也無力一一面對農戶。

　　正因為村級組織對於鄉鎮行政的如此重要性，使得傳統鄉村關係即鄉村之間的上下級關係具有了合理性，這也正是當前有人重提“村政”的主要理由[3]。不僅如此，因為《村組法》規定鄉村關係為指導關係，鄉村實際上的領導關係“名不正而不順”，這就使得當前鄉村關係既無法獲得“村政”背景下的好處，又無法獲得“自治”名下的好處。