淺析農民工醫保關係轉移接續問題

　　摘 要： 社會建立全民醫保的大格局下，農民工由於其特殊性，成為醫療保障制度實現全面覆蓋的難點。而如何解決農民工醫保關係的轉移接續就成為現實工作中的重要問題。本文以經濟法論文" target="_blank">經濟法為視角，就當前現實中農民工醫保關係轉移接續的現狀進行調查分析，發現其中問題並提出了相應的解決方案。希望在理論方面對解決農民工醫保關係轉移接續問題有所補益。

　　關鍵詞： 農民工 醫保關係 轉移接續。

　　隨著我國改革開放程序的逐漸加快，工業化程度越來越深，農村出現了大量的剩餘勞動力。他們在從事農業生產之外，有大量的剩餘勞動力，紛紛湧入城市從事第二、三產業的勞動。對這種“身在城市從事非農業工作的農村戶口的工人”，我們簡稱為農民工。由於我國城鄉二元體制在一段時間內的長期存在，農民工在城市從事最艱苦的工作，卻不能完全融入城市醫療保障體制，大部分農民工在家鄉參加的新農合醫保不能在各省市地區之間自由轉移接續。

　　一、農民工醫療保險轉移接續的含義。

　　“農民工”一詞最早出現在 1984 年中國社會科學院《社會學通訊》中，隨後這一稱謂因比較準確、簡潔、符合我國國情，並且約定俗成而被廣泛引用。藉助於一般社會常識，我們主要從職業與地域方面來界定農民工：一是職業，農民工從事的是非農職業，或者以非農工作為主要職業，他們的絕大部分勞動時間花在非農活動上，他們的收入中相當一部分來自非農活動;二是地域，農民工來自農村，是農村人口。

　　醫療保險是指當勞動者因患病、生育或身體遭到傷害時，社會對其所需要的醫療費用提供的物質幫助，是屬於社會保障的一個種類。農民工醫療保險實際上是針對農民工這一特殊群體，因疾病、生育或遭遇意外傷害時，對其需要治療和花費的醫療費用提供補償。農民工醫療保險接續轉移就是要在適應農民工不穩定性的基礎上，使其即使在短時間的失業期仍能夠獲得所迫切需要的基本醫療保障。

　　二、城鄉醫保關係轉移接續的國際比較。

　　城市化是一個全球性的問題，國外也有許多進城務工人員，下面有借鑑性的分析和研究幾個國家在進城務工人員醫療保險轉移接續方面的做法，總結其經驗教訓，對解決我國當前面臨的社會實踐有所啟示。

　　***一***德英醫保關係及轉移接續。

　　德國是世界上最早建立醫療保障制度的國家。1881 年德國頒佈《黃金詔書》，開始對工人因事故和傷病造成的經濟困難進行保障。1883 年德國國會通過《疾病保險法》，規定保險費用由僱主和僱員共同承擔，僱主承擔其中的絕大部分。1972 年，德國頒佈《農民醫療保險法》，該法規定，法定農業醫療保險機構有義務為農民及其家庭成員提供醫療保險。只要是繳納了一定費用的農民及其共同勞動超過 15 年的家庭成員都可以是醫療保險的受益人。同時，政府為減輕農民負擔為農民醫療保險提供津貼，根據不同地區的經濟發展水平和農民的具體承受能力確定。德國的醫療保險實行法定強制參與，其醫保體系由社會醫療保險和商業醫療保險共同構成，其中社會強制保險覆蓋了德國 91%的人口。

　　英國的農村人口流動始於工業革命時期。為解決大量人口從農村湧入城市，英國政府頒佈了一系列法律和制度。從 1871年通過了《地方政府法》到 1948 年英國國會通過並實施了《國民救助法》，該法規定沒有收入或是收入太低的英國居民，可以領取國民救助金。1948 年，英國建立了國家保健服務制度，對包括農民在內的全國居民實行免費醫療保健服務。

　　由此看來，德英兩國都建立了健全的醫療保障體系，在轉移接續方面，人口流動到異地只需辦理相應的變更手續。

　　***二***日本醫保關係及轉移接續。

　　日本是亞洲最早實行醫療社會保險的國家，早在 1916 年日本出臺的《工場法》就規定，15 人以上的工場，場主應當為僱員提供療養費。1938 年，日本製定的《國民健康保險法》首次針對包括農村居民在內的自僱人員，這標誌著農村居民開始有了基本的公共醫療保險。到 1961 年，日本強制實施全民醫療保險制度。20 世紀 50 年代以後，農村勞動力的流動日益頻繁，為了較好的解決轉移接續問題，政府設計了“多層次的醫療保障+全國統一管理”的制度體系。日本全國各級政府都設立獨立的醫療衛生主管部門，實行“戶籍隨人走”的制度，人口流動的同時享受當地的所有福利，從而實現了轉移接續。尤其是出臺了網路戶籍登記制度之後，醫保關係的轉移接續更加順利。

　　***三***美國醫保關係及轉移接續。

　　美國是商業最發達的國家，但是 20 世紀 30 年代的經濟危機使得社會保障成為現實和緊迫的問題。1935 年，美國國會通過的《社會保障法》和 1939 年通過的《立法補充》奠定了美國社會保障制度的基礎。二戰後美國的醫保水平不斷提高，直至克林頓執政後，首次提出建立全民醫保計劃，並且主張由國家、企業和個人共同承擔保險費用。總的來看，美國實行的是市場主導模式，政府僅負責老年人、貧困人群和特殊群體的醫療衛生服務。在商業保險的前提下，各地都建有醫療保險分支機構，公民醫療保險的轉移接續不因地域的變化流動產生影響。

　　三、我國農民工醫保關係及轉移接續的緊迫性和改善對策。

　　首先，流動人口的固有特性要求基本醫療保險關係能夠轉移接續。流動人口的突出特點是流動性強以及由此引發的低收入、行業的高危性。較低的工資收入使大多數流動人口面臨醫療服務供給不足、異地報銷困難等問題。患病後流入到地縣級以上醫院就醫者不到 70%，近一成選擇回老家治療，僅有26.8%的參保人員表示可報銷部分醫療費，超過六成的人員仍需全部自己支付。可見，現行基本醫療保險制度未能對流動人口發揮應有的保障功能，流動人口的基本醫保需求並沒有得到滿足。其次，實現流動人口基本醫療保險關係轉移接續是保證制度持續執行的內在要求。各地外來人口退保頻發的現象表明，醫療保險關係無法跨地區轉移接續尤其是無法跨省轉移接續是主要原因。可見，醫療保險關係跨地區轉移接續的範圍擴充套件程度將直接影響參保人數的增長和覆蓋面的擴充套件程度，從而影響基本醫療保險制度的持續發展。特別是在我國醫療保障體系面臨城鎮化、就業形式多樣化和勞動力流動日益頻繁等諸多因素挑戰的形勢下，實現流動人口醫療保險關係轉移接續對制度持續執行的重要性愈發突出。

　　最後，城市化發展目標迫切需要建立流動人口基本醫療保險關係轉移接續機制。我國正在實施的城市化和建設社會主義新農村戰略的主要目的是轉移農村富餘勞動力，建立城鄉統一的勞動力市場。但醫療保險關係轉移接續機制的缺失嚴重阻礙著城鄉之間勞動力的合理流動，從而延緩了城市化程序。2010 年 10 月 28日《中華人民共和國社會保險法》的頒佈，使人人享有社會保障的權利有了法律支援，流動就業人口理應在社會保障方面享受平等的待遇。因此，建立和完善醫療保險關係轉移接續的制度政策，維護流動人口的醫療保險權益，理應成為醫療保險制度建設的一項重要內容。

　　受我國戶籍制度的影響，城鄉社會經濟發展二元化分立長期存在，直接影響了農民工醫療保險轉移接續的順利完成。《社會保險法》規定了我國公民的基本醫療保險制度分為職工基本醫療保險、新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險三類。該法的第二十九條第二款規定“社會保險行政部門和衛生行政部門應當建立異地就醫醫療費用結算制度，方便參保人員享受基本醫療保險待遇”。第三十二條規定，“個人跨統籌地區就業的，其基本醫療保險關係隨本人轉移，繳費年限累計計算”。但由於各地經濟發展水平不一致，具體政策和細化制度各有差異，配套措施尚未完善，致使農民工醫療保險轉移接續水平仍然比較低，尤其是跨統籌區域轉移轉移接續時，顯現出較差的便攜性。

　　為更好的解決實際中農民工醫療保險轉移接續存在的問題，實現十七大提出的“人人享有醫保”的戰略目標，我們認為應該從以下幾個方面著手。第一，立法上，雖然《社會保險法》對醫保關係的轉移接續有所規定，但是這些規定過於籠統，缺乏實際可操作性，還需進一步制定《醫療保險法》、《醫療保險關係轉移接續法》等一系列基本法律，在立法層面實現統一的權利分配和制度設計，克服不同利益集團的衝突。第二，在具體操作上，加強政府職能，由政府主導制定符合本地方具體情況的制度框架，在現存醫保關係轉移接續由市***縣***級統籌的基礎上，逐漸提高統籌層次。建立廣泛的資訊共享系統，克服區域性地區的資訊不對稱問題，在統一的資訊網路管理下，實現各地的醫保資訊相容，提高農民工在不同區域間流動時醫療保險的便攜性。第三，構建行政、司法、社會監督三位一體的監督體制。農民工的醫療保險轉移接續制度的執行是一個複雜的體系，涉及很多個環節和專業性很強的業務辦理，單靠某一種監督方式顯然不能對這一制度的執行形成有效的全面的監督，因此需要依靠行政、司法和社會的多種手段、多種途徑進行，才能保證這一制度的合理執行。

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