關於社保基金監管框架的思考
作者：巴曙鬆 譚迎慶 趙晶 丁波
監管在廣義上是指政府對企業活動的控制，具體來說，是指政府專業管理部門或政府授權的行政執法機構依法對市場交易行為、市場主體競爭行為實行監督管理，維護市場執行秩序的管理行為。社保基金監管是國家授權專門機構依法對社會保險基金收繳、安全運營、基金保值增值等過程進行監督管理，以確保社會保險基金正常穩定執行的制度和規則體系的總稱。其目標為：維護勞動者的合法權益，確保基金的安全、完整，實現社會保障基金的保值增值。有效性主要是針對監管目標而言，它能使預定的目標得以實現，但有效性離不開監管效率的提高。社保基金監管的有效性可以總結為：以最小的監管成本，通過有效監管來促進預定社保基金監管目標的實現。
一 世界發達國家社保基金監管的經驗借鑑
（一）根據國情，依照法律，確立行政、監管分立或統一的監管結構
社會保障基金監管較成功的國家在推進社會保險制度時，都首先注重法制建設，以其作為強制性監管的依據和行為規範。如英國1911年頒佈的《國民保險法》、美國1935年頒佈的《社會保障法案》、瑞典1962年通過並頒佈實施的《國民保險法》、新加坡1955年7月通過的《中央公積金法》，都作為本國綜合性社會保障法律確立了各自的社會保障體制。
在具體監管結構上，各國依據國情不同，分別建立起行政、監管分立或統一的監管結構。如美日等國實行行政與監管的分立。在美國負責社保基金監管的機構包括：勞工部、國內稅務局、社會保障局、養老金收益保險公司、社會保障信託基金委員會等，其中，聯邦社會保障計劃的監管組織以財政部和獨立的社會保障局為主，勞動部配合；作為第二支柱的私有養老計劃的監管以勞動部為主，財政部等起配合作用。具體行政管理部門為聯邦政府的社會保障署，在全國有1000多個分支機構，具體從事社會保障稅繳納情況記錄、受益資格認定、諮詢以及資金髮放等工作。在日本，監管與具體執行機構分立，其監管機構包括中央和地方兩級，中央行政管理機構為厚生省和勞動省，地方行政管理機構為都道府縣，其國民年金課負責有關年金的行政管理工作，並對所轄市村町進行指導；保險課負責健康保險的實施及指導、監督工作。執行機構也分中央和地方兩級。中央執行機構為社會保險業務中心，負責彙總、處理地方執行機構的投保人資料。地方執行機構為社會保險事務所***全國共304家***，負責投保人加入健康保險和年金的資格認證、註冊、檔案記錄和保險費收支手續等方面的工作。
英國、瑞典等國建立了行政、監管統一的監管結構，其監管主體具有較強的獨立性。英國社保基金由社會保障部集中統一領導，並由各相關機構分級執行。就國民保險和社會救助而言，社會保障部不僅是其監管機構，亦是直接辦理組織，從個人保障賬號的管理、待遇資格的審查，到資金的發放，都由社會保障部負責，社會保障部既是規則的制定者，又是規則的執行者、監督者。在瑞典，社會保障基金統一由國家社會保障委員會進行管理，該委員會設在國家社會保險局。各級地方政府成立專門的社會保障管理機構，形成從中央到地方的獨立、統一的專門網路。
（二）強化執法權威，確立監管主體獨立性，加強垂直管理，加強各監管主體協調機制
社保基金是保障國民福利的重要公共基金，各國都建立了法律法規以確保基金的安全管理與運營。各發達國家社會保險基金的監管組織各具特色，但都表現出以下特點：社會保險行政管理部門都注重強化執法權威，確立監管主體獨立性，加強垂直管理，並確立各監管主體的協調機制。
以美國為例，其監管結構中十分重要的社保和醫療統籌基金信託董事會，由財政部長任董事會主席，勞工部部長、醫療衛生部部長和社會保障總局局長為董事，另有兩名獨立董事，由總統任命，參議院批准。具有較強的獨立性和監管權威，同時加強了各部門協調。社保局在1994年克林頓總統改組社保體系時，升級為獨立的、直接向總統和國會彙報的機構，其各種具體的制度規定是全國統一的，各州不得與之相牴觸。此外，1994年，克林頓總統創立常設的“社會保障諮詢理事會 ”***Social Security Advisory Board***是一個跨黨派的諮詢機構，獨立於行政部門，進行整體監督諮詢和評估，保證了監管體系的獨立、總體協調。
英國由社會保障部集中統一，各相關機構分級執行。瑞典社會保障基金統一由國家社會保障委員會進行監督、管理，該委員會設在國家社會保險局，各級地方政府也都成立了專門的社會保障管理機構，這些社會保障管理機構作為一個獨立的行政部門或全額事業單位，不依附於任何別的部門，並按照行政區劃分級設定自上而下的獨立體系。
二、我國社會保險基金監管的有效性研究及政策建議
（一）我國社會保險基金監管現狀
1997年，我國實行社會保障基金收支兩條線管理模式，財政部介入社會保障基金的管理和執行並承擔相應的財務監管職能。1998年，勞動和社會保障部設立了社會保險基金監督司，各地勞動和社會保障部門也設定了相應的基金監督機構，初步確立了我國社保基金監管體系。
在基金管理方面，存在著管理體制不順暢和監管建設滯後等問題。地方政府違規現象頻繁，部分地方沒有將社保基金當做公共資金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。監管力量較薄弱、監督體制不順。同時，由於立法層次較低，執法缺乏相應的權威性和穩定性。橫向對有關部門，縱向對地方政府，都存在一些監督不力的問題。逐步搭建企業年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式，亦日益成為提高社會保險基金監管有效性的重要課題。
（二）完善社會保險基金監管，加強監管有效性的政策建議
1. 強化監管力量，適當集中，加強社保基金監管體系改革。
目前，每年五項社保基金的收支規模超過2萬億元，監管力量與當前監督工作的需要不匹配，監督力量薄弱。可適當強化相關監管力量，以滿足社保基金運營、管理的需要。在監管組織結構方面，從社保基金監管組織結構的國際發展趨勢、我國現實國情及長遠的制度穩定出發，可採用以法制監管為核心、適當集中的綜合模式，在現有制度的基礎上加強監管的集中度，以構建一個主輔分明、多重監管的社保基金監管組織結構。當前，需要積極研究探討基金監督獨立於社會保障行政事務的設立。
2. 提升統籌層次，加強垂直管理。
目前，大多數國家的基本社會保障採取由中央政府集中統籌的方式進行管理和運作。在這種模式下，中央政府負責統一制定重大的全國性社會保障政策，具體事務絕大部分由中央政府在各地的派出機構承擔，地方政府只是根據自身財力大小提供一些補充性的、地方性的社會服務。在中國目前以縣級統籌為主的條件下，社保基金的管理和運作更多地集中在地方政府的手裡，如果制約和監管不利，就會為一些挪用和違規案件提供機會。因些，無論從防範化解風險的角度，還是從基金管理和監督的角度，提升統籌層次、加強垂直管理是下一階段中國社保基金監管改革的重要方向之一。
3. 推進社會保險基金監管的市場化。
目前，歐美髮達國家社會保險基金監管向市場化發展，拉美、東歐國家社會保險基金監管市場化的步伐亦在加快。我國近年來相繼頒佈的企業年金法規和規章，已逐步搭建起企業年金的制度構架和市場化管理運營的基本模式。市場化運營以後，企業年金的管理體制發生變化，社保經辦機構不直接參與管理，企業年金按照相關規定進入資本市場運作，金融機構成為社保基金管理運營主體。監管機構可綜攬全域性，強化各種制度，規範市場行為，加強監督檢查，進一步推進社會保險基金監管的市場化。具體如：對原來建立的補充養老保險向企業年金制度過渡的指導意見，按照平穩、有序、合規、安全的原則，指導企業年金基金管理機構做好接收管理運營工作；總結第一批企業年金管理機構資格認定工作經驗，對有關機構管理資格進行適當整合，適時進行第二批企業年金基金管理機構資格認定；繼續完善企業年金配套政策，研究擬定企業年金集合計劃管理辦法，解決中小企業參加企業年金的實際問題；會同有關金融監管部門、組織中介力量，對企業年金基金管理機構內控制度、市場運營等情況進行監督檢查。
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