淺談社保保險基金監管存在的問題與對策

　　良好的社保基金監管，必須以一套良好的管理體制為基礎。目前我國社保基金的監管，主要以行政監管為主，結果造成政企不分、政事不分，出現了一些值得關注的問題。本文以社保基金監管的法律制度為切入點，探討社保基金監管法律制度存在的問題，並對逐步完善相應的法律制度提出自己的看法。

　　社保基金監管存在的問題

　　1.社保基金監管法律存在缺失。1996 年以來，國務院和勞動保障部、財政部先後頒佈了一系列規章制度，如《社會保險費徵繳暫行條例》、《失業保險條例》、《社會保險基金財務制度》、《企業職工基本養老保險基金實行收支兩條線管理暫行規定》、《國務院關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》等。這些大多以“暫行辦法”、“試行辦法”和“通知”等形式出現的檔案，架構起社會保障的法律框架，雖然形成了財政監管、審計監管、銀行監管和內部控制的監管體系，但從法律體系上看，都屬於部委規章，立法層次低，零散而混亂，權威性差，缺乏較高的法律效力，對違規後應承擔的法律責任也沒有明確規定。

　　2.社保基金預算管理不夠健全。由於沒有把社保基金的預算管理納入法制規範，社保基金的管理呈現出管理分散、政出多門的現象，以致出現了勞動行政部門及經辦機構挪用“兩項基金”蓋大樓、搞房地產、興辦實體、濫提管理費等問題，甚至發生了上海社保基金案等重大案件。要杜絕這些問題，必須從源頭上建立健全法律制度，首先是要做好社會保障基金的預算管理，以便政府從巨集觀上規劃社會保障事業，統籌社保基金的安排，保證社保基金的收支兩條線管理，節省管理成本，防止社保基金流失。

　　3.社保基金監管力量比較薄弱。為了加強對社保基金的監督檢查，財政部、審計署相繼成立了社會保障司，勞動保障部也設立了基金監督司，履行內部行政監督職能。但目前我國每年五項社保基金的收支規模超過 2 萬億元，而部分地區社保基金監管的力量比較薄弱，人員業務素質差，工作能力和責任心不強，直接導致我國社會保障基金監管的立法層次較低，執法缺乏權威性。

　　4.社保基金監管透明度較低。在政府主導的監管體制下，社會保障部門充當委託人、投資者和資產管理者，政企不分，政事不分，沒有透明的資訊披露，缺乏市場監督。上海社保基金案的涉案人員，將大量的社保基金通過委託貸款的方式投入房地產和股市，並委託證券公司做國債回購、協議委託理財等。這種情況能夠出現，顯然與監管缺乏透明度大有關係。作為資產管理者的政府，應當對社保基金運營管理資訊充分公開，通過相關規定確定資訊公開制度，讓普通公民都對基金的使用以及執行情況有所瞭解，這樣才能更好地保障基金參與人和受益人的利益。

　　5.社保基金存在較大缺口。我國養老保險從現收現付制到“統賬結合”的轉軌過程中，存在著巨大的 資 金 缺 口。 由 於 測 算 的 口 徑 不同，對養老金缺口的估計數目差別很大，從兩三萬億到八九萬億不等。為了彌補社保基金的不足，國家在籌集社保基金方面也曾做出過努力，2001 年 6 月，國務院頒佈《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，規定“國有股存量出售收入全部上繳全國社會保障基金”，以彌補社保基金的不足。但由於多種原因，方案出臺後，股市持續下跌，2002年 6 月，國務院決定除企業海外發行上市外，對國內上市公司停止執行該辦法。到 2009 年 6 月，財政部、國資委、證監會、全國社保基金理事會又聯合發文，啟動了部分國有股劃撥充實社保基金的改革。這些政策和措施，為社保基金提供了穩定的資金來源，對我國社保事業的發展有推動作用，而且還有助於資本市場的良性發展。但也應看到，目前社保基金的缺口仍然很大。據統計，截至 2005 年底，全國養老金“空賬”已達 8000 億元，而目前這個數字已超過萬億。

　　6.社保基金徵收存在較大問題。我國社保基金的收繳，是以社會保險費的形式徵收，收費的法制性、規範性和強制性比較差。按照 1999 年國務院釋出的《社會保險費徵繳暫行條例》的規定，社會保險費既可以由勞動保障部門徵收，也可以由稅務部門徵收。目前已有十幾個省市由地方稅務部門徵收社會保險費。但既然不是稅收，社會保險費就不適用於稅收徵管法的相關規定。在現實中，社保基金收繳的基數核定不實的問題比較突出，致使拖欠、不繳或少繳社會保險費的現象比較普遍，且徵收成本較高。

　　社保基金監管的改革對策為了保證社保基金的安全運轉，必須大力完善監管體制，解決法律制度不健全、立法監管力度弱、司法監管無法可依等問題。完善社保基金投資監管的法律制度，是其中十分重要的一個方面。相對來說，國外社保基金的監管法律比較健全，如在澳大利亞有《養老金行業監管法》、《強制年金監管條例》，英國有《養老金法案》，美國有《社會保障法》等。而我國現行的社保基金投資監管的法律規範，大都屬於“暫行辦法”、“試行辦法”、“通知”等行政性的政策、法規，還沒有一部全國人大立法通過的正式社會保障法律。從廣義的法律體系來看，它們都屬於部委規章，屬於較低層次的法律，權威性較差。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業年金基金管理試行辦法》在立法技術上過於粗線條，導致原則性條款多，具體操作性條款少。由於條款不具體，通常要在法律頒佈後再頒佈實施細則，而實施細則如果滯後，無疑會給監管帶來諸多不便。而現有的《信託法》、《證券法》等，也都不能完全適用於社保基金的投資監管，因而有必要專門針對社保基金投資監管，制定《社會保障基金投資監管法》。

　　從世界各國流行的投資監管的相關法律制度來看，社會保險基金監管理念主要有兩種，一種是信託監管，一種是嚴格限量監管。信託監管的前提是經濟發展成熟，金融體制完善，基金管理機構已得到一定程度發展，有完善的資本市場、各種中介機構組織、比較發達和成熟的金融監管系統來支撐，並需要社會保險基金管理者普遍對信託責任的法理和要求有充分認識和心理認同。與信託監管相對應的嚴格限量監管，除要求投資管理人達到最低的審慎性監管要求外，還通過明確的規定對社會保險基金的投資工具、投資工具組合的比例結構、運作和績效等具體內容進行嚴格的限量監管，從而把社會保險基金投資運營的風險控制在合理的範圍內。

　　從長遠來看，隨著資本市場的發展和社會保險基金運營的逐步完善，許多國家對保險基金的投資工具及比例限制都逐漸進行了調整，這方面的管制逐步放鬆，大多數國家在補充保險基金進入股票市場方面都經歷了一個漸進的過程。社會保險基金投資監管的趨勢，應該是從嚴格限量監管逐步走向信託監管。

　　社保基金監管是一項複雜的系統工程，涉及從收費***或撥款***、日常賬戶管理、投資運營、待遇發放等眾多環節，需要大量懂得相關法規政策、有特定管理經驗或專業技能的工作人員，這是任何一個部門都無法同時擁有的。因此，在監督管理上必須實行多方管理，互相監督，權利制衡。即社保基金的政策制定、行政管理權，交給人力資源與社會保障部，賬戶管理、負債管理權交給財政部門，財政部門加強對在社保基金籌集、管理和發放過程中全流程監督，按照財政法規履行稽核、檢查和處罰等職能 ;稅務部門對課稅過程進行監督，保證社保基金應收盡收 ;審計部門強化審計監督，對社保基金籌集、使用、管理、發放及運營過程的違規、違紀進行監督 ;建立完善的社保基金投資監管法律制度，對社保基金投資運營進行有效監管。對於社保基金的預算管理問題，應當予以特別重視。必須強化徵收管理，防止基金流失，在統籌範圍內合理排程資金以保證社保基金的支出需要。經辦機構要認真分析基金收支情況與動態發展，掌握投資贏利情況，定期向同級財政和勞動保障部門報告收支情況，加強基金執行的財務監督。

　　在完善我國的社保基金監管法律制度的過程中，國外在社保基金的監管制度方面有許多成功的經驗和失敗的教訓可以借鑑。比如，在制度轉軌中出現的資金不足問題，智利在進行養老金制度改革時也曾遇到。智利採取的辦法，是通過立法將其隱性債務顯性化處理，發行特種債券，納入財政預算。智利共發行 150 億美元的特種債券，包括利息在內，政府共需支付 170 億美元，本息將在長達三四十年的時間內分批兌付。同時規定，1980 年前就業的人員可以選擇繼續留在舊制度中，也可以選擇退出舊制度參加新制度，但一旦轉入新制度，便不可退回到舊制度。這種將債務和國家責任顯性化的做法，值得我們參考和借鑑。再如，關於社保基金的稅務徵收問題，自 19 世紀末德國首創社會保障***險 *** 稅以來，國際社會進行了廣泛的實踐，社會保障稅的優越性在實踐中顯現出來，從而在世界範圍內獲得迅速而廣泛的推廣。我國也應當借鑑這種經驗，將社保基金徵收納入稅務徵收範圍。企業如果不繳稅，稅務部門可以依法採取稅收保全、強制執行、限制相關人員離境等措施，這樣就有利於保證國家稅款按時、足額徵收。而且，實行稅務徵收，有利於對社會保險基金實行收支兩條線預算管理，建立社會保險基金管理的監督機制，保證社會保險基金的安全性。此外，開徵社會保障稅，還可以利用現有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行徵管，充分利用稅務部門在徵管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢，從而可以大大提高社會保障資金的籌資效率，有助於降低制度執行成本。當然也應該看到，由於歷史、文化背景、政治體制、經濟發展狀況各有不同，每個國家社保基金的監管制度也都各有特色，因而不能一味照搬其他國家的監管模式。我國社保基金監管制度的構建，必須根據我們自己的國情和發展道路，科學研究，謹慎決擇。