國家創新體系中的政府推動機制及其啟示

[內容提要] 政府在國家創新體系中具有重要的地位，是自主創新的重要組織者。對此，國外有許多我們可以借鑑的成功機制。本文通過論述國家創新體系思想的形成，表明政府在其中所具有的重要作用。並進一步對國外政府在制度環境建立、創新人才培養、中小企業扶持、政府資金投入等多個方面的積極措施進行了系統總結。最後提出這些機制措施對我國政府的幾點啟示。

　　[關鍵詞]  自主創新，政府，國際經驗，借鑑

　　國家創新體系及其主體的作用

　　1.國家創新體系思想的演進

　　1841年，德國古典經濟學家弗里德里希·李斯特出版了著名的《政治經濟學的國家體系》，他明確指出並深入分析了國家專有因素即國家所處的歷史條件、文化傳統、地理環境、自然資源以及國際背景等對一國經濟發展政策戰略性選擇的決定性影響，他的研究成為“國家創新系統”研究的歷史起點。

　　1912年，美籍奧地利經濟學家熊彼特在邊際效用和一般均衡論的基礎上，在著作《經濟發展理論》中首次提出“創新”概念。按照熊彼特的定義，創新就是建立一種新的生產函式，在經濟活動中引入新的思想與方法，以實現生產要素新的組合，包括產品創新、工藝創新、市場創新、資源開發利用創新和體制管理的創新。該理論強調新要素的引入是經濟、社會發展的不竭源泉。

　　英國經濟學家克里斯托弗·弗里曼將李斯特的國家專有因素傳統與熊彼特的技術創新論有機地結合起來。他在1987年出版的《技術政策與管理績效：日本的經驗》一書中，首次提出國家創新系統概念。他認為，國家創新體系是由公共部門和私營部門中各種機構組成的網路，這些機構的活動和相互影響促進了新技術的開發、引進、改進和擴散。1993年，英國經濟學家納爾遜在其主編的《國家創新系統》一書中進一步比較、分析了美國和日本等國家和地區用於資助技術創新的國家制度體系，明確指出：現代國家創新系統既包括各種制度因素、技術創新因素，也包括致力於研究公共技術知識的大學以及提供政府基金、規劃等機構，它們既相互競爭也彼此合作，共同促進了本國經濟的高速發展。

　　國家創新體系思想是多年特別是近年來發達國家對其經濟社會發展程序進行研究總結而得出的理論成果，也是發達國家依靠創新謀求經濟快速發展過程的真實寫照。這種思想方法從更深層次的角度透徹地分析了導致國與國之間經濟發展差異的根本原因，同時也向世界展示了一條依靠不斷完善本國創新體系，進一步提高自身創新能力和創新績效以謀求經濟發展的道路。

　　2.國家創新體系中的主體構成及其合作機制

　　按照OECD的定義，國家創新體系是由政府、企業、公共研究和開發機構、教育與培訓機構以及金融機構五個部分相結合組成的網路系統。各部門分別具有不同的功能，提供著不同的服務，承擔著不同的責任，強調系統中各行為主體的制度安排及相互作用。該網路系統中各個行為主體的活動及其相互作用旨在經濟地創造、引入、改進和擴散新的知識和技術，使一國的技術創新取得更好的績效。它是政府、企業、大學、研究院所、中介機構之間尋求一系列共同的社會和經濟目標而建設性地相互作用，並將創新作為變革和發展關鍵動力的系統。它與一個國家的經濟體制、歷史文化、資源、大小、科技和經濟發展水平等國情都有關係。其核心內涵是實現國家對提高全社會技術創新能力和效率的有效調控和推動、扶持與激勵，以取得競爭優勢。

　　一個成功的國家創新系統應具備以下兩個基本條件：其一，系統的組成部分具有強大的實力並且充滿活力；其二，系統組成部分之間發生著廣泛而建設性的相互作用。創新主體間密切有效的聯絡與合作能夠使創新資源在主體間高效流動，有利於降低創新風險，減少創新成本，加快創新速度，提高創新效益，從而提高國家創新系統的整體效率。因此，在國家創新體系中，政府在國家創新系統這個網路中起著非常重要的作用，扮演著指揮者和協調者的角色，是自主創新的重要組織者。政府部門在自主創新體系中的重要職能是營造自主創新的氛圍，制定優惠的政策，為科技創新和人力資源開發、基礎設施建設等提供支撐，完善創新的投入機制，併為創新提供優質的後勤服務，為自主創新打造平臺。政府的這種推動作用還體現在對本地企業的支援上，企業則主要是在政府的引導下，根據市場需求，不斷開發和推出新產品、新工藝、開發新市場等，依靠自身的市場競爭能力獲取經濟效益。需要指出的是，政府與其他組織、機構之間的關係並不是直接控制的關係。雖然這些組織機構向某一個政府部門負責，但其具有自治地位。

　　政府構建自主創新環境的機制

　　1.通過扶持性法律法規的制定，為市場主體創新建立良好的制度環境

　　無論是企業的技術創新，還是教育科研機構的知識創新，都離不開政府的創新扶持政策。美國政府在這方面的做法相對完善，具體表現在以下幾方面：一是制定有關創新的法令、法規，為企業和科研機構提供了一個有助於創新的政策環境。如1980年建立了第一部《技術創新法》，並且同年在Bayh—Dole 法案中，允許美國大學將聯邦政府資助研究的結果申請專利，這項政策大大激勵了大學研究者從事商業應用研究或與商業部門合作的決心和信心。1986年，美國提出了技術轉讓法，旨在建立公共和私營部門的合作伙伴關係，以提高美國公司在全球經濟中的競爭力。二是制定相關的稅收扶持政策。1981年，美國國會通過《經濟振興稅法》，規定企業超過基期平均年研究開發費用的那部分當年研究開發費用的25%可用以抵稅。 1982年，美國國會把長期投資最高所得稅率降為20%，再加上同年的“小企業創新研究規劃”，這些措施使美國新技術小企業如雨後春筍般地發展起來。三是美國還制定了許多較為健全的保護軟體和智慧財產權的法規、法案，為創新提供了法律保障。

　　2.通過積極培養和吸引科技創新人才，為提高自主創新能力提供智力支援

　　英國為提高自主創新能力，在人才戰略上主要有如下做法：一是設立高等教育創新基金，主要為高科技人才的培養、創業和大學科研成果向商品化轉移提供支援。“高等教育創新基金”與高等院校及企業和社群相結合，支援在大學周圍建立各種科技網路群，同時，還支援各大學內部建立專門機構從事專利申請與保護、資金啟動、公司籌建和市場開發等活動，有力地促進了英國大學周圍高科技網路群的形成。二是實施培養和吸引人才計劃。英國一方面出資改善在校博士生的生活條件，同時大力吸引外國留學生和科研人員到英國學習和工作，放寬對他們的入境限制，在學習、工作、生活方面給他們創造必要條件。2002年英國還實施了一項“高技能移民計劃”，專門用於吸引高層次海外人才。

　　美國為提高自主創新能力，非常重視科技創新教育，重視對創新人才的培養。在1999年，美國的教育投入就達6350億美元，佔GDP的 7.7%。政府還大力推進教育改革，鼓勵學術界開展旨在加快培養創新人才的理論研究，確定了創新教育的工作思路，制定了符合培養創新人才要求的教學大綱和教材，建立了創新人才的培養機制。為提高美國公民的科技素質，美國還先後頒佈了《教育與培訓戰略計劃》、《小企業技術轉移研究計劃》，鼓勵大學、科研機構和企業科研人員相互流動。此外，美國還十分重視引進外國優秀的科學技術人才，通過放寬移民限制、增加簽證名額、提供優惠的留學政策、提供充足的科研經費和良好的工作環境、出臺特殊獎勵制度等措施，吸引大批國外高科技人才到美國創業，為美國建立創新型國家、提高自主創新能力提供了人才支撐。

　　日本非常重視搞好教育和人才方面的服務。為此，在加大投資力度，發展教育事業的同時，注重改革教學內容和教學方式、方法，以培養適應經濟發展的人才。學生畢業後，還必須到公司接受特定的培訓。這樣，為日本的技術引進和技術創新提供了高素質的人力資源。

　　3.通過制定前瞻性的科技發展戰略引領企業創新的發展

　　進入20世紀後，針對歐盟在科學和技術方面領導地位的日漸衰弱和歐洲企業在新技術商業化方面的滯後，歐盟各國積極推行新的創新政策，意在強化技術創新，推進科技進步，與美、日搶佔高科技制高點。在歐盟各國中芬蘭政府的表現最突出。促使芬蘭經濟技術實現跨越式發展的主要原因，在於芬蘭政府制定了一個正確的科技發展戰略及其相配套的卓有成效的技術政策。芬蘭政府制定了以創新為核心的技術政策的基本框架，率先為建立資訊社會制定發展戰略與相應的技術政策，在資訊科技和生物技術等新技術崛起的基礎上建立新的工業產業。同時進行經濟改革及解除許多的市場管制，建立一套完整、綜合性及高度互動的國家創新系統。關鍵的目標是強化基礎產業的競爭力，並發展高科技產業。芬蘭國家創新系統涵蓋了從產業的培育到成長過程的範圍，為一綜合性的體制，職能是提供企業研究與開發的技術、風險性資金，幫助企業開拓國際市場、提供訓練與發展等。實施正確的技術政策和建立國家創新體系，使國家和企業的競爭力大大提高。

　　日本一向重視國家對企業的巨集觀指導。從明治維新之後，日本就制定了“技術立國”戰略。20世紀90年代中後期，日本國家創新模式發生了一次質的轉變，對原有的創新體系作了方針上的調整，由原來的“技術立國”轉變為“科學技術創造立國”，圍繞著有利於創新這個中心，一系列重建和改革工作正在全面鋪開。2002年，日本首次將智慧財產權視為基本國策，旨在研究如何通過知識產權制度促進發明和創新的產生，最終提高日本經濟的競爭力和活力。

　4.通過促進各主體之間的合作機制提高國家創新體系的效率

 

　　美國創新行為主體之間的聯絡與合作主要表現為政府、企業、大學雙邊合作體系。從20世紀80年代開始，美國政府利用“聯盟”來提高各市場主體的所得利益。實業界、大學與研究開發部門實施了各種有效合作，企業更加看重大學教育的創造性過程，把它作為創新的一種源泉。大學把企業作為科研資金的一種重要來源和檢驗科研“有用性”的一種重要方式。現在，美國已在超過200所的大學校園裡建立了1000多個正式的大學和企業聯合研究中心。此外，加上開放制度、政府政策體系以及創業文化因素等，構成了美國高效的創新制度結構和制度環境。尤其值得注意的是，近年來美國在雙邊合作基礎上建立了政府、企業、大學、軍方的全方位多邊合作體系。一方面，在聯邦政府的指導下，由農業部、商務部、能源部、衛生總局和國家宇航局組織實施“技術分享”計劃，實行技術和科研裝置分享。政府允許企業以簽訂合同的方式獲得軟體、圖紙、技術資料以及其他資料，以促進國家資助的非專利科研成果的轉讓和商品化。另一方面，聯邦政府也組織建立一些跨學科的合作研究中心，通常設在大學或科學園區內，由國家科學基金會資助和指導。中心的任務主要是面向工業界，從事重要領域的科技開發和提供資訊諮詢以及人才培訓方面的服務。此外，全國還定期召集工業界、學術界和政府代表開會討論從“關鍵技術”名單中選出具體技術的問題，確定可資助的專案，並對企業界提出的實施方案進行技術和商業評議。創新主體間密切有效的聯絡與合作能夠使創新資源在主體間高效流動，有利於降低創新風險，減少創新成本，加快創新速度，提高創新效益，從而提高國家創新系統的整體效率。

　同時，國外還非常注意發揮非營利中介機構在提高自主創新能力方面的作用。非營利中介機構是介於政府和企業間的第三方組織，是政府轉變職能的重要載體，是政府推進企業科技創新的重要助手。世界許多國家和地區把建設非營利的中介機構看作是整合國家或地區及行業創新能力的重要措施。如日本九州產業技術中心、義大利倫巴第中小企業技術發展中心等。發展中國家和地區的企業特別是中小企業的創新能力較低，更需要政府通過非營利機構的建沒，為其構築良好的外圍環境，促進企業的發展與創新能力的提高。韓國中小企業振興團為韓國中小企業提供創業支援，中國香港生產力促進局每年完成3000多項包括可行性研究、設計計劃和技術援助等在內的顧問服務等。

　　5.通過對關鍵產業的重點扶持引領技術創新的方向

　　在20世紀50年代，日本政府重點扶持鋼鐵產業；在60-70年代初，轉而扶持汽車、石油化工產業；到了80年代，他們又轉而扶植計算機、飛機產業；現在則轉向知識密集型產業，重點發展資訊科技這些關鍵技術的選擇，有力地促進了日本企業技術結構的升級，對日本國內創新活動的產生和發展，對日本經濟趕超歐美等發達國家，都起到了積極的和重要的促進作用。日本政府還通過各種措施，鼓勵儘可能大力引進世界上最先進的技術並加以改造。與美國等國的創新相比，日本更偏向於過程創新、漸進創新，著眼於降低工業成本。經過這樣的努力，日本同歐美髮達國家在生產技術上的差距迅速縮小，至80年代趕超即基本完成。在技術進步的基礎上進行創新可以說是日本成功的關鍵因素之一。

　　1996年，美國科技委員會發表的《科學與國家利益》的報告，強調知識經濟時代的到來以及科學與教育的重要地位，並指出，到20世紀結束時，資訊將成為世界經濟體系中最重要的商品，美國創造知識的速度以及利用新知識的能力，將決定21世紀美國在國際市場中的地位。與日本的做法相類似，美國政府在90年代後期重點扶持五個特定技術領域的發展：軟體、微電子和電信、先進的製造業、材料技術、遙感和成像技術。如今，與歐、日比較，美國在眾多關鍵技術領域處於世界領先地位，尤其是在資訊科技領域大大領先，同時在生物、醫學、農業和食品、工業製造、能源領域的科技水平也佔有優勢。

　　6.通過資金投入鼓勵基礎科研和創新產品

　　1大規模資助基礎科學研究。政府進行大規模的研究與發展投資是美國扶持企業技術創新的一個最大特點。1998年，美國科技投入高達2016 億美元，佔GDP的比重為2.67%，其絕對量居於世界第一位。同時，美國還注意資金使用的均衡合理，其2／3用於提高產品技術，1／3用於創新過程。另外，在基礎研究、應用研究和實驗生產等方面都有一個合理的比例，例如美國在 1995年E&D費用中基礎研究、應用研究和實驗發展的比例為17%、23%、60%。由此使美國在技術創新的突破上佔據了明顯的優勢。此外，美國還注重基礎研究與應用開發的結合。對此，一方面，美國政府積極支援高等院校和各類科研機構進行基礎研究。其中，高等院校60%—70%的科研經費來自政府，這就是說，政府是高等院校的科研經費主要提供者；同時政府每年為研究機構和發展中心提供的研發經費高達20億—30億美元。1994年克林頓就科技政策發表題為《為了國家利益發展科學》的報告，明確提出國家要重點對科研和教育進行投資，長期目標是要保持尖端科學的領先地位。

　　2政府採購創新產品。在產品發展的初期階段，政府訂購是一種很重要的激勵手段。隨著技術成為經濟增長的最重要因素，美國政府從開始只是作為高新技術的購買者，逐漸變成了先進技術的積極的擁護者和推動者。以積體電路為例，在1962年，美國政府購買了所有此類產品，1963年購買了所有產品的 44%，到了1996年，政府對積體電路產品的購買量仍佔37%。這為美國積體電路的發展，起到了決定性的作用。在20世紀90年代末期，美國政府決定耗資90億美元，以政府採購的形式培育“創新產品”市場。

　　7.通過激勵中小企業技術創新提高國家自主創新能力

　　美國政府通過制定和實施一系列政策措施扶持中小企業的技術創新，竭力為中小企業的發展創造寬鬆的外部環境。如，推行中小企業技術創新計劃；設立小企業技術創新和轉讓獎勵專案；設定科技型企業孵化器；提供技術創新資金支援；出臺低息及稅收優惠政策；提供較為完善的技術創新管理和服務體系；等等。

　　日本鼓勵和促進中小企業技術創新的做法有：1984年設立了中小企業廳，隸屬於通產省，並在各級地方政府商工科內設有中小企業指導科，構成了全國性中小企業的行政體系。針對中小企業信用薄弱而資金不足的情況，為中小企業技術創新提供了三種融資渠道：中小企業金融體系；商業銀行，為中小企業發展及技術創新提供金融服務；並在專門銀行中設有專門為中小企業提供融資的金融機構，包括相互銀行、信用銀行、信用組合等。為鼓勵和促進中小企業的技術創新，日本還實行了各種稅收優惠政策。如增加實驗研究經費的稅額抵扣制度中規定，當實驗研究開發經費的增加部分超過過去的最高水平時，則對增加部分免徵20%的稅金等。

　　一些發展中國家特別是東南亞一些國家，看到金融危機中大企業紛紛落馬而小企業充滿活力，也開始把注意力轉到中小企業科技創新上來。馬來西亞政府成立了中小企業發展機構，重點加強中小企業和大企業的聯絡，以進行技術轉讓活動和拓展海外市場，它還在中小企業科技創新方面提供多方面的財務津貼，包括科研開發和開發工作耗費的資金、企業職工技術培訓的學費超過50%，以及參加國內外商品展銷會的開銷等。泰國政府除了向致力於科技研究、開發和應用的私人投資者發放長期、低息貸款外，還承擔這類企業的部分科研諮詢費用。印度政府近年來利用德國和丹麥的援助，在全國設立了五個新的培訓中心，幫助中小企業進行科技創新提高產品質量，幫助其達到國際質量標準，獲得IS09000證書。

　　對國內的幾點啟示

　　1政府引領創新方向。政府在推動自主創新過程中，要根據國際變化的具體情況，緊密結合當前的科技發展態勢，科學地制定符合中國國情的經濟技術發展戰略，確定戰略性、前瞻性技術領域。通過選擇不同時期的重點產業領域，選擇與經濟發展階段相適應的創新戰略，有針對性地加大科技創新力度，提高關鍵行業和關鍵領域的自主創新能力，並帶動其他行業和領域自主創新能力的提高。

　　2為企業營造良好的技術創新環境。首先，要建立必要的基礎條件，比如建立技術創新服務體系等，為企業提供全方位的資訊服務，以降低企業技術創新的成本。其次，要借鑑日本政府的經濟資助與協調組織經驗，以及美國政府的收購、合作等支援做法，充分發揮政府協調組織功能，優化配置資源要素，調動各方面的力量，積極推進企業的技術創新。其三，為企業進行技術創新創造良好的政策支援環境。如對發展新興產業和企業進行技術創新實行稅收優惠等。同時要積極發展風險投資，完善金融市場，開闢多種融資渠道，為企業技術創新提供有力的資金支援條件。

　　3積極培養科技創新型人才。一是按照先進的資訊管理模式有計劃分步驟地建立國家和地方海外高層次人才資訊管理系統。用加強海外人才引進與創業的公共服務工作，實行靈活多樣的留學回國人員工作方式等辦法吸引海外創新人才到國內創業；二是適應國際市場競爭的要求，利用各種條件，採取多種方式，諸如出國學習、專項培訓等，大力培養我國企業的技術創新領頭人；三要重視發揮現有科技人員的作用。既要搞好對他們素質的提高，又要建立鼓勵他們積極進行技術創新的激勵機制，例如建立生產要素的勞動力和技術成果折股分紅制度，形成強有力的技術創新利益引導機制，以充分調動現有科技人員的積極性；四是以高新技術產業開發區、高科技園區、孵化器等為基礎，支援科技人員將科技成果商品化或創辦高科技企業。

　　4要建立產學研緊密結合的科技創新體系。鑑於目前我國產學研受體制等因素的制約，造成產學研結合不夠緊密的狀況，要借鑑發達國家的做法，發揮政府的協調組織功能，鼓勵和推動企業、高校和科研機構結合，建立富有我國特色的科技創新體系。在具體組織實施上，可以考慮高校和研究機構與企業共建科技創新中心等，幫助企業進行技術諮詢、技術診斷，共同實施科技開發，以促進企業的技術創新。也可以由企業委託科研機構和高等院校進行科技開發；還可讓科研機構和高等院校領辦、承包現有企業，促進科技力量向經濟主戰場的轉移。

　　5鼓勵和促進中小企業科技創新。要充分明確中小企業在國家技術創新體系中的戰略地位，中小企業在技術創新方面具有一定的優勢，技術創新數量多少並不與企業規模成正比，因此，我國在對中小企業定位時，不能僅停留在其就業容量和就業投資彈性高於大企業上，而是要充分認識中小企業在技術創新中的地位和作用，把中小企業技術創新納入國家技術創新體系中。

　　6對基礎研究給予財政支援。一是要加大對創新的投入，如基礎研究、戰略性研究專案和教育的投入；二是改變現行的由承擔單位提供配套資金的做法，改為政府對企業的創新專案給予補貼；三是對於增加研究開發投入的企業、對應用新技術開發新產品的企業、對產學研合作等給予稅收優惠。對於高技術企業應減收增值稅，對於非營利機構要減免非經營資產轉為經營資產的國有資產佔用稅和所得稅，以推動科研機構和高等院校等事業單位的改制。稅收抵免政策應永久化，以期有利於國家創新體系的完善和整個社會的進步。政策的永久化也有助於鼓勵私有企業增加研究與試驗的投入。