探究雲南政策性農業保險服務體系中的治理機制問題

　　一、問題的提出。

　　自 2004 年開始，連續 7 年中央一號檔案都明確提出要建立和完善政策性農業保險制度。總的來看，要實現中央一號檔案提出的巨集偉藍圖，就需要實施一系列的戰略舉措，其中最重要的有兩條： 一是填補制度缺失，使養殖業和種植業都覆蓋在農業保障體系之內，實現應保盡保; 二是提高政策性農業保險服務體系的制度執行能力，使建立的農業保險制度得到有效貫徹和實施。從對雲南政策性農業保險實踐的調查來看，雲南政策性農業保險還存在產品單一，部分險種保險責任不太符合地方實際需要，雲南省政府對部分農業保險險種的執行不太滿意，對保險公司農險虧損金額持懷疑態度; 而主要承擔政策農業保險任務的中國人保財險公司的雲南分公司從事農業保險的基層職員也覺得政策性農業保險又苦又累，對農險業務也有頗有“微詞”。農民也對部分農業保險險種不盡滿意，不積極參加農業保險，如 2010 年雲南省的奶牛保險覆蓋率只有7. 8% 左右; 政策性農業保險出現部門聯動機制不暢，職責不太清晰，2010 年 8 月未能及時打上能繁母豬耳標等問題。截至 2011 年 3 月份，雲南農業保險保費規模不到 1，000 萬，遠低於 2009 年和 2010 年水平。這些問題都反映了雲南農業保險服務體系不暢，制度執行效率不高。為什麼雲南服務體系不暢，制度效率不高呢? 筆者認為，“治理機制”是政策性農業保險服務體系的核心問題，雲南政策性農業保險服務體系中的治理機制不暢是導致這些問題的主要原因之一。

　　二、農業保險服務體系治理機制的概念及理論基礎。

　　 一 基本概念。

　　什麼是政策性農業保險服務體系治理機制? 首先要回答： 什麼是“治理”? 在關於治理的各種概念中，全球治理委員會的定義具有代表性和權威性。該委員會在 1995 年發表的《我們的全球夥伴關係》的報告，該報告對“治理”進行了如下界定： “治理是各種公共的或私人的機構治理其共同事務的諸多方式的總和。它是使互相沖突的或不同利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程”。有學者進一步可以認為： 治理實質上是一種產權關係合同 費方域，2009 。筆者認為，政策性農業保險服務體系中的“治理”概念可以理解為： 政策性農業保險服務體系中的“治理”是各種公共的或私人的機構 如中介機構 等利益攸關方一起治理政策性農業保險事務的諸多方式的產權關係總和。它是使互相沖突的或不同利益得以調和並且採取聯合行動的持續過程。它既包括擁有強制服從權力的正式機構和政府，也包括人們和機構為了自己的利益而同意或接受的非正式的制度安排。我國政策性農業保險服務體系的治理主要來自於一系列的政府行政機構及其之間的相互關係，同時也包各級政府與承擔政策性農業保險業務的保險公司 如中國人保財險公司 或非政府組織之間的關係，具體見圖 1。農業保險服務體系中的治理機制的實質上是治理客體在制度約束條件下，向管理者所預定的目標運動的動力機制。從制度經濟學論文" target="_blank">經濟學視角看，治理機制就是為達到制度穩定狀態的“納什均衡解”，而設計和實施的激勵機制 青木昌元、錢穎一，1995 。

　　 二 政策性農業保險服務體系治理機制中的政府與市場關係。

　　西方經濟學家和管理學家在社會資源配置中既看到了市場失靈，又看到了政府失靈，便提出了治理概念，主張用“治理”替代統治。市場失靈是指運用市場手段，無法達到經濟學中的帕累托最優，同樣僅僅依靠國家的計劃和行政命令等手段，也無法達到資源配置最優化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。正是鑑於國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人熱衷於治理機制對付市場和政府雙重失靈的問題。農業保險屬於準公共產品，存在外部性，由於市場微觀主體的有限理性和機會主義傾向，採取佔優均衡策略，會造成“市場失靈”，市場機制難以起到有效配置資源的作用，需要政府科層採取集體行動，以克服人理性與社會福利最大化之間的矛盾，即由政府提供農業保險，可以有效克服市場供給不足失靈，走出集體行動邏輯陷阱。但如果完全由政府提供政策性農業保險的準公共產品，則又由於存在資訊不足、缺乏競爭和降低政策性農業保險成本的激勵，會導致政府失靈。面對農業保險的市場失靈和政府失靈，需要通過合理和高效的政策性農業保險服務體系治理機制，既要發揮政府這隻“看得見的手”對政策性農業保險進行資源配置的積極作用，同時也要通過市場這隻“看不見的手”，促進保險公司對政策性農業保險的積極性，發揮市場配置資源的作用，以減少市場和政府的雙失靈，提高政策性農業保險資源配置效率，降低政策性農業保險的交易成本。正如沃頓商學院的 Kunreather 和 Linnerooth 2000 提出的那樣，無論是私營保險市場，還是政府都不是農業風險管理的唯一主體，這種觀點相信，政府與市場的密切合作才是解決問題的唯一途徑。

　　 三 政策性農業保險服務體系治理機制中的各級政府關係。

　　政策性農業保險服務體系治理機制不僅體現在政府與市場的關係上，而且也體現在中央政府與地方政府之間的關係上，特別是財政關係。美國當代著名的財政學家馬斯格雷夫提出關於政府職能三個發分支的劃分，提供了一個現已被廣泛採用的關於政府職能的分析框架 Richard A. Musgrave，1959 。這一分析框架也是分析地方政府經濟作用的邏輯起點。一般認為，穩定和分配職責應分配給中央政府，而地方政府則在配置職責中起主要作用 王雍君，2007 ，即中央政府和地方政府在穩定、配置和分配職能中的相對作用是不同的： 中央政府在穩定和分配及在分配職能中發揮主導作用。相對而言，配置職能則是適合地方政府發揮主導作用的領域。從公共財政的角度看，這種差異反映了對方財政職能與中央財政職能的差異。確切地說，中央政府的職能重心在於穩定和分配及再分配，地方財政職能的重心在於資源配置，而配置職能的中心議題是如何提供有效率的公共服務。地方政府比中央政府更具備有利條件提供當地居民所偏好的公共產品，特別是對於我們這樣一個經濟發展水平多層次化、多民族、地理複雜、文化傳統多樣化的發展中國家。由於資訊不對稱，中央政府更容易傾向於向各個轄區提供水平、標準、型別大致相同的公共產品，這樣就不可能顧及到各個地方的不同需要，缺乏效率。在我國政策性農業保險的實踐中，中央政府承擔了政策性農業保險主要財政責任，但地方政府總是以某種方式承擔政策性農業保險的部分財政責任，並承擔了協助實施政策性農業保險的服務經辦職能。如中央財政對能繁母豬保險補貼50%，地方財政補貼30%，省政府根據各地區財力不同而確定省級財政和市縣財政分擔比例，個人承擔保費的20%; 奶牛保險中央財政出30%，地方三級財政出 30%，個人承擔 40%; 具體見表 1 和表 2。

　　同時地方政府農業職能部門 農業部門的畜牧站、農科站等 負責打能繁母豬耳標、協助保險公司收取保費、核保核賠、監督能繁母豬死亡後的無害化處理 只有個別縣有無害化處理過程，如雲南江川縣 等。可見，中央和地方政府在政策性農業保險公共服務中處於“互相交織”職責重疊的狀態。合理科學地劃分地方政府與中央政府的政策性農業保險權責關係，特別是政策性農業保險資源配置中的責任是創新政策性農業保險管理體制的重要環節、是降低政策性農業保險的制度成本和提升制度效率的基礎、也是政策性農業保險可持續發展的關鍵。

　　 三 政策性農業保險服務體系治理機制需要各利益攸關方的合作。

　　目前雲南政策性農業保險主要實行“委託保險公司市場化運作”的模式。姑且不論由於政策性農業保險的“準公共品”性導致“市場失靈”的問題，而且“委託—代理”也不能解決農業保險運營中的權責對等、資訊和激勵問題，做到一勞永逸。這也是雲南政策性農業保險經營中省農業廳與保險公司都對對方有頗有微詞，致使服務體系的制度執行力不高的主要原因。農業保險服務體系治理機制如何解決“合理的權責對等配置、資訊執行的低成本和激勵相容”這三個問題呢?

　　阿爾欽 Armen Alchian 和德姆賽茨 Harold Dem-setz 曾說過一句很到位的話： “任何一個團隊中每個成員都希望團隊中沒有人卸責 或言偷懶 ，包括他們自己” 1972，790 ，但為什麼在任何團隊中，偷懶或卸責卻成了治理者甚至每個成員最頭痛的問題? 蓋瑞·J.

　　米勒教授 Miller 發現，這原來起源於團隊中的個人對自我利益的追求與群體效率之間存在著某種張力。這種張力所體現的個人理性與社會理性的衝突和“兩難困境”或“囚徒困境”，就構成了治理機制問題的核心，也實際上成了作為一種科層組織 hierarchy 如農業保險協調委員會 存在之理由： 解決“囚徒困境”。然而，用科層組織監督和激勵制度的辦法來解決治理機制中卸責和低效率的兩難困境，並不簡單。單憑基於個人利益最大化的推理而建立起來的激勵制度，尤其是單根據資訊經濟學抽象原理所建構的理論激勵模型，可能解決不了多少治理機制運作的實際問題。正如米勒 Miller 教授所言，能夠完全將下屬協調到與組織的利潤極大化目標相一致，這樣的“理想”激勵制度在現實中可能會有，也可能沒有。科層組織內部的權力分散或分權能否解決問題? 也不一定。也正如 Mill-er 教授所說，“如果我們在科層中想要任何程度的分權，我們既不能保證穩定的選擇是有效率的，也不能保證有效率的選擇是穩定的”。於是，任何科層組織常常處在集體選擇中“Sen 弔詭” Sen Paradox 之中。由於社會選擇中的“Sen 弔詭”的普遍存在，加上資訊不對稱和市場與科層參與者的策略性的資訊歪曲，治理機制中的“囚徒困境”就自然會大量存在。實踐證明，授權不明或授權過度必然造成治理機制的碎片化和分散化。米勒 Miller 教授還認為，一個較有效率治理機制，最需要的可能不是“鬥爭”，而是合作。合作，才是跳出治理機制中囚徒困境的唯一出路。有合作文化的治理機制或團隊，才往往是最有效率的。蓋瑞·J. 米勒教授提供了一個啟示： 農業保險服務體系治理機制只有各方通過“利益共享”達到“利益均衡”，實現各利益攸關方“合作”才能解決權“責對等配置、資訊執行的低成本和激勵相容性”這三個問題。農業保險服務體系治理機制設計中，不僅需要各利益攸關方的大局意識，更需要達成各方利益均衡、社會道德和社會責任約束、各行政領導能力以及科層權威的可信約束，才能達到更好的合作，使得服務體系的制度執行力更加高效。

　　三、雲南政策性農業保險服務體系治理機制存在的主要問題。

　　目前雲南省正在大力推進農業保險試點工作，個別農業保險險種，如能繁母豬保險取得很大成績。

　　2010 年雲南省能繁母豬投保 3，477，123 頭，佔能繁母豬存欄頭數的 76. 6%。各級財政到位情況較好，其中中央 財 政 到 位 11，745. 09 萬 元，省 級 財 政 到 位4? 046. 19 萬元，州市財政到位 1，511. 46 萬元，縣級財政到位 1，511. 46 萬元，投保金額 20，862. 738 萬元，賠付8? 172. 1 萬元，出現農民踴躍參加能繁母豬保險的良性局面。

　　但由於雲南政策性農業保險起步較晚，市場還不完善，同時受經營模式、多樣性氣候、複雜的地理環境和民情等因素的制約，雲南農業保險服務體系治理機制中還存在一些突出和亟待解決的問題。

　　 一 農業保險服務體系中各部門聯動機制不暢，職責不太清晰。

　　目前，在雲南政策性農業保險在快速發展中，還存在部門聯動機制不暢，職責不太清晰的問題。截至2010 年 9 月，由於一些部門職責不太清晰，聯動機制不暢等原因，未能給能繁母豬打上專用耳標，致使保險責任到期的能繁母豬為能及時續保。如果能繁母豬未使用專用耳標，很難做到承保標的與理賠標的一一對應，這是雲南省當前能繁母豬道德風險管控中最薄弱的環節。另外，能繁母豬承保方式粗放，承保質量不高，將一些不符合承保條件的標的納入承保範圍; 能繁母豬死亡原因鑑定專業性強，當地畜牧站人員把關不嚴，大量存在“見死即賠”現象; 另外，能繁母豬保險條款規定，當參保母豬死亡時，賠付 1，000 元。當豬仔價格下降和母豬相對價格低於 1，000 元時，農民不會積極主動地為病豬醫治，導致大量德道德風險。

　　 二 農業保險經營模式不盡合理，無法使各方達到利益均衡。

　　目前我省農業保險採取的模式是政府通過財政補貼，委託中國人民財產保險公司雲南分公司商業化經營，自負盈虧的模式。這種模式存在內在缺陷，商業化經營與市場失靈的內在矛盾，是我省農業保險發展滯後，農業保險總體覆蓋面較低的一個基本原因。目前除了能繁母豬保險在全省各地州均有開展，覆蓋率較高外，其他險種覆蓋面都比較低。從數量指標來看，雲南省區牲畜存欄數為 5? 511 萬頭，2009 年參加中央政策性保險的能繁母豬和奶牛數量為 344 萬頭，僅佔全省牲畜存欄數的6. 2%，還有93. 8%的存欄牲畜因無相應險種而無法投保。目前，雲南已保奶牛大概有 10 萬頭，但是自願投保的只有 1 萬頭左右。奶牛保險的保額是 6，000 元，保費比例也是 6%，但是農戶自擔比例為 40%，也就是 144 元，中央和地方各承擔 30%，也就是 108 元。雖然雲南省制定地方各級財政出資情況，但農民在與能繁母豬保險比較下 農民自擔繁母豬保費，每頭 12 元 ，奶牛的保險讓農戶覺得政策補償不夠，自擔保費太高導致自願投保率較低。

　　甘蔗保險則主要在三個州市開展試點; 而水稻、玉米、油菜和藏區青稞等種植險業務尚未開展。甘蔗種植面積為457 萬畝，投保農業險的有99 萬畝，投保率僅為 22%; 橡膠種植面積為 670 萬畝，投保面積為 0. 38萬畝，投保率僅為 0. 06%; 林地面積 3. 64 億畝，已投保商業性林業險的有 153. 6 萬畝，投保率僅為 4. 2%。具體見表 7。

　　 三 保險公司查勘定損壓力大，防疫人員存在職業道德風險。

　　雲南省區的養豬業 70% 是分散養殖，許多農戶家裡只養 1 -2 頭能繁母豬，規模養殖僅佔 20% - 30%，加之雲南省區多山、地形相對複雜的特點，出險地點較為分散，特別是在每年 7 - 8 月份豬死亡高峰期，如果每起能繁母豬的報案都需要查勘定損工作人員親臨現場處理，依靠人保財險現有的網點和工作人員數量，無疑是很難做到的。因此，在某些偏遠地區，保險公司只能委託防疫工作人員進行查勘定損，而防疫人員由於收入較低，容易受利益趨動，同農戶合謀，將埋下的豬挖起再賣，同時獲得保險賠償金額，增加了職業道德風險。比如中國人保雲南江川支公司共有工作人員 11人，安排在農業險中有 2 人，並在營業櫃檯中設了一個專櫃，開展能繁母豬保險。查勘定損部門有查勘車 5輛，其中作為能繁母豬專用車有 2 輛，而且需要不時的從另外 3 輛中呼叫到能繁母豬的查勘中。江川支公司平均每天接到能繁母豬死亡報案 15 起左右，平均對每起案件的處理時間大約為 1. 5 個小時。也就是說，查勘定損每天需要 22. 5 小時，每人每天花在能繁母豬查勘定損時間是 11. 25 小時，可見工作量非常大。

　　 四 死亡牲畜的無害化處理不僅僅是保險公司的責任。

　　目前，雲南能繁母豬的無害化處理主要是在豬死後挖坑焚燒或填充生石灰。填埋坑的挖坑要求是 1. 5米深，長寬的要求是豬能完全沒入坑中，然後倒上汽油點火焚燒或割開豬肚皮填充生石灰。這不僅能有效減少瘟疫大面積的傳播，同時也可以減少死豬流入市場，保障居民的食品安全。目前，雲南省區只有個別縣市能基本做到這點，很多地區特別是地處偏僻的農村地區則無法做到無害化處理。如果從理賠後的病死母豬肉在市場上買賣會嚴重威脅到人民群眾的身體健康的角度分析，這屬於政府的市場監管職能。因為政府的監管職能是要將涉及人民群眾身體健康和生命安全的食品、藥品等產品的安全質量作為監管重點。因此，能繁母豬的無害處理是保險公司和政府共同責任，而不僅僅是保險公司的職責。

　　 五 浮動費率和浮動保險金的調整機制不健全。

　　在中國人保財險公司的能繁母豬養殖保險條款中規定了能繁母豬浮動費率和浮動保險金調整機制，以控制道德風險，但可操作空間有限，執行有困難。在《中國人民財產保險股份有限公司能繁母豬養殖保險條款》第七條規定，“保險母豬的每頭保險金額為 1，000元，並且不超過其市場價格的 7 成”。第二十四條規定，“發生保險事故時，若保險母豬每頭保險金額低於或等於出險時的實際價值，則以每頭保險金額為賠償計算標準; 若保險母豬每頭保險金額高於出險時的實際價值，則以出險時的實際價值為賠償計算標準”。第十五條規定，“被保險人應當遵守國家及地方有關部門生豬飼養治理的規定，搞好飼養治理，建立、健全和執行防疫、治療的各項規章制度，接受畜牧獸醫部門和保險人的防疫防災檢查及合理建議，切實做好防疫、治療及安全防災工作，維護保險母豬的安全。”“投保人、被保險人未按照約定履行其對保險母豬安全應盡責任的，保險人有權要求增加保險費或解除保險合同。”

　　在雲南能繁母豬保險實踐中，特別是 2009 年底和2010 年初，雲南能繁母豬市場價值低於 1，000 元，但從穩定農村社會和保護農民利益出發，相關政府部門和中國人保財險雲南分公司還是按照每頭能繁母豬賠償金額依然 1，000 元，這導致大量養殖戶 主要是規模養殖戶 對生病的能繁母豬採取不治病的道德風險，導致大量能繁母豬死亡。如果按照第十五條規定，保險公司有權要求增加保險費或解除保險合同，但由於存在資訊不對稱，保險公司只能“見死即賠”。另外，進口種豬市場價格遠遠高於當地種豬，但保險金標準卻和當地種豬一樣。如雲南省江川縣的“斯洛克種豬”大約價值10，000 元，但由於浮動費率調整執行機制不能健全，保費也是 60 元/頭，保險金也和當地能繁母豬一樣，只有 1，000 元。

　　五、健全和完善政策性農業保險服務體系治理機制的對策建議。

　　總的看來，政策性農業保險要更好發揮減災防災，保障糧食安全、促進農業現代化和保護農民利益，需要建立健全有中國特色的農業保險服務體系治理機制，不斷完善政策性農業保險服務體系，夯實制度基礎，提高服務體系的制度執行能力，使建立的農業保險制度得到有效貫徹和實施。建立健全有中國特色的雲南農業保險服務體系治理機制要著力做好以下幾個方面：

　　第一，清晰和優化地方政府與保險公司的農業保險責任和義務，不斷完善聯動機制，提高農業保險制度執行效率。目前，雲南省農業廳打算依託下屬農業農資公司計劃成立農業保險中介公司，承接中國人保財險雲南分公司的農業保險經辦服務業務，如代替保險公司收取保費、打耳標、宣傳等業務。這是一個有益的探索和嘗試，有利於清晰地方政府與保險公司的農業保險責任，提高制度執行力。促進政策性農業保險制度高效執行和健康發展。

　　第二，建立雲南農業保險工作協調委員會，促進部門聯動。農業保險工作協調委員會是農業保險服務體系的組織機構，為了提高服務體系的制度執行力，建議由相關職能部門，如省農業廳、財政廳、保監局、氣象局和保險公司等各有關部門組成政策性農業保險工作協調小組，由分管農業的省級領導任組長。下設協調小組辦公室，負責組織開展農業保險調查研究、編制規劃、確定險種和費率、提出年度預算、進行再保險安排、組織政策宣傳、統計分析等工作。同時，整合農業技術部門、農業病蟲害監控防疫機構、氣象預測監控機構、地質災害監控機構等部門資源，通過天氣預報、災害預測、產量估算和收入估算等手段給予農業保險經營主體全面的技術支援，形成資訊共享機制。各區縣也相應設立協調治理機構，以保證上下聯動，充分發揮各級政府的主導作用，通過立法和職責劃分，規範各個部門的責任，各司其職，在工作中相互配合、相互協作，完善部門聯動機制，真正建立起農業保險“預防—補償—恢復—發展”功能的治理，共同推進農業保險又好又快發展。

　　第三，在農業保險工作協調委員會下，建立起農業保險標的的市場價格評估機制，每季度評估一次，動態調整保險金和保費。比如當能繁母豬保險金高於市場價格時，應適當調低保險金 為市場價格的 7 成 ，能有效降低養殖戶不愛惜母豬的道德風險; 當能繁母豬保險金低於市場價格時，按比例調高保險金標準，保護養殖戶的利益，促進他們投保的積極性。進口種豬的保險金也應為市場價格的 7 成。但保險金調整 下調 是否會引起農民反對? 地方政府是否會反對調整? 這些問題都需要進一步考量，還需要進一步加強農業保險政策宣傳。

　　第四，在鄉鎮政府建立“農險站”，推動鄉村一級的農業保險宣傳機制，多渠道宣傳農業保險政策。 1 由承擔農險的保險公司、農業局、林業局等機構聯合在鄉鎮政府建立“農險站”，負責農險工作; 2 農險站利用鄉村政府通過制度宣傳欄、宣傳橫幅、現場發放宣傳單，流動播放電視字幕和向全縣農戶傳送手機簡訊等方式，增加農戶對農業保險的瞭解; 3 通過在鄉鎮設立農業保險諮詢臺及時解答農戶的疑惑，提升農民對農業保險的認知程度。進一步激發農戶在統一購買農業保險這一環節的積極主動性，更好地普及農業保險，擴大農業保險的覆蓋範圍; 4 通過農業政策性保險制度建設促進農民組織化程度的提高，在農民自願的基礎上，鼓勵各區縣組織分散農戶以村、鄉鎮為單位整體參保; 第五，依託產業合作組織和龍頭企業開展業務。

　　鼓勵由農業龍頭企業帶領基地農戶集中參保; 鼓勵由農民專業合作組織和農產品行業協會組織社員 會員集中參保。這種承保方式有利於提高投保率，降低展業成本; 有利於投保人相互監督，減低逆選擇和道德風險; 也有利於密切保險公司與龍頭企業聯絡，開展全方位的深入合作。第六，要明確死亡牲畜處理的規範治理，清晰農業保險公司、防疫部門和防疫人員的職責，有效減少死亡牲畜對環境的汙染，同時防止其流入市場，降低環境和社會風險。