從安徽農村稅費改革看我國財政法制建設論文
在1994年實行分稅制的財政體制改革之後,我國在建立財政轉移支付制度方面已開始了有益的嘗試。但由於各方面條件的制約,現行分稅制體制中還保留著許多舊體制下的不合理因素,基本上沒有改變原有的不盡公平的地區間財力分配格局。。以下是小編為大家精心準備的：從安徽農村稅費改革看我國財政法制建設相關論文。內容僅供參考閱讀!
從安徽農村稅費改革看我國財政法制建設全文如下：
【摘要】文章概述了安徽農村稅費改革試點的背景、內容、成效與出現的新問題,對由此提出的國家與公民基本財產關係的法津定位、農業稅法的制定、涉農財政轉移支付制度的完備等問題進行了探討;文章提出了修訂憲法關於公民財產權的規定、制定財政基本法並確立財政法治原則、制定農業稅法、引入按人均財政收入為因素之一計算一般性轉移支付數額、重大的涉農財政問題由權力機關決定等新的思路;文章認為,農村稅費改革,決非拉動內需的權宜之計,而是涉及大多數人口法律權利和財產權益的重大制度變革,其成功需要全社會的政治和法律共識,而農村稅費改革既需要財政法治的保障,也必然推動財政法治的不斷完善。
【關鍵詞】農村稅費改革;財政法治;農業稅法;財政轉移支付制度
【論文正文】
從2000年起,安徽開始實行農村稅費改革試點。一年多來的試點實踐表明,農村稅費改革,既是農村中財政分配關係的重大調整,也提出了財政法律制度建設方面的新課題。為此,本文擬首先分析安徽農村稅費改革的背景、主要內容及實際效果,進而分析農村稅費改革提出的幾個財政法方面的主要問題,並就此提出作者的一些初步思考。
一、安徽農村稅費改革的背景、內容與初步效果
2000年從安徽開始的農村稅費改革,是新舊世紀之交中國改革發展程序的必然產物。首先,從經濟方面看,20世紀70年代末開始的以實行聯產承包責任制為主要形式的農業改革,曾是中國經濟增長的一個強大推動力。但進入90年代之後,由於農業生產力水平並無較大的實質性提高,因此,聯產承包制對農業發展的推動作用已大體上全部得以釋放,農業發展對整個國民經濟發展的重要性程度大大降低。同時,鄉鎮企業的發展經歷了短暫的輝煌之後,進入了比較冷靜的調整和十分激烈的競爭時期。農業和鄉鎮企業發展的這種狀況,使得農民的收入增長十分緩慢。
例如,安徽省從1997年起,在農民人均收入已接近2000元的情況下,連續三年提出使農民人均收入達到2000元的目標,但均未實現。農民收入增長緩慢,又直接制約著國內市場需求的拉動,影響著整個國民經濟的增長。同時,城鄉經濟和生活水平的二元化,農業勞動比較效益的大幅度下降,使得大量青壯年農民進城務工,這固然為城市建設和發展充實了有生力量,但由於青壯年農民是農業發展最可寶貴力量,他們的大量離鄉,不能不使農業發展的長期經驗積累和農業生產力的實質性提高受到重大影響。由此可見,進行農村稅費改革,減輕農民負擔,提高農業的比較效益,是促進農業生產發展,拉動內需增長,從而保證整個國民經濟增長的迫切需要。
其次,從政治方面看,自實行農業聯產承包責任制之後,農村先後經歷了取消人民公社、撤區並鄉、建立和完備村民委員會制度等多項政治體制方面的改革。從總體上看,這些改革擴大了基層民主,推動了農村經濟建設和各項社會事業的發展,但在相當一些地方,由於政治體制改革遠未配套,加之沒有完全按照法律規定和中央的指示執行,結果也出現了一些新問題。
一是鄉鎮機構人員眾多,相當一部分不屬於財政供給範圍,完全靠增加農民負擔來供養。
二是一些基層幹部不能適應市場經濟條件下政府職能轉變和領導方式轉變的要求,工作方法簡單粗暴,在負擔問題上農民意見較大,在安徽和其他地方,都出現過農民大規模上訪的事件,有些地方農村基層幹群關係緊張。三是從中央到地方的條條主管部門為了顯示政績,熱衷於各種檢查、達標和評比活動,如要求鄉鎮派出所辦公用房必須達到若干平方米,或鄉鎮企業資產與銷售額必須達到一定指標等等。在沒有財力保證的情況下,只有靠增加農民負擔來完成這些任務。屢禁不止的亂集資、亂收費、亂攤派之風,對不甚瞭解法律和政策的農民來說,危害尤烈。這反過來又加劇了農村幹群之間的緊張關係。據筆者的調查,很多農村基層幹部在十分艱苦的條件下努力工作,主觀上也不希望增加農民負擔,但對於上面交辦的各項工作,卻不得不努力完成。所有這些都表明,對農村的財政分配關係進行系統的改革,從源頭上遏制農民負擔加重的趨勢,關係到農村社會的安定和基層政權的建設。
按照國務院批准的農村稅費改革方案,安徽農村稅費改革的實體內容可歸納為三個取消、一個逐步取消、兩項調整和一項改革。三個取消是取消鄉統籌,取消農村教育集資等專向農民徵收的行政事業性收費以及政府性基金和集資不含水費、電費等市場化收費的生產服務性收費,取消屠宰稅。其中前兩項改革前主要用於農村各項事業開支,如義務教育、計劃生育等,取消後統由財政供給。屠宰稅過去實際上按人頭收取,並不按實際是否有牲畜和是否屠宰,所以予以取消。一個逐步取消是逐步取消義務工和勞動積累工。
過去兩工每年約30個,主要用於興建小型農田水利工程或公益性工程。考慮到尚有一些在建工程,故將分三年逐步取消,以後小型公益性工程將實行一事一議,由村民自主決定。兩項調整一是適當調整農業稅稅率,從過去實際負擔的土地常產的約3%調高到不超過7%,實際上是把一部分過去不規範的鄉村徵收改為按稅收徵管辦法徵收,以彌補財政對農村事業方面的支出。另一項調整是調整農業特產稅,主要內容是不再實行生產和流通環節重複徵稅,並適當調整稅率。一項改革是改革村提留的徵收和使用辦法,將過去的公益金和管理費改為農業稅附加來徵收,並且不超過農業稅的20%,過去的公積金則改為由村民一事一議自主決定。
安徽農村經過2000年一年的改革,收到了一些較好的效果。
一是有效地減輕了農民的負擔。據測算,不考慮集資因素,2000年農民負擔比上年減輕達20%以上。
①二是農業分配關係比過去規範了,尤其是徵管環節較過去統一和規範了。
三是通過推行一事一議,促進了農村的基層民主政治建設。四是推動了基層政府機構、幹部人事制度、財政、教育等多方面的配套改革。五是改善了農村的幹群關係。
②但是,稅費改革的初步進行,也帶來了一些新問題。
一是農村義務教育、計劃生育等社會事業,過去主要靠鄉和村的三提五統作為經費來源,改革之後如何從財政支出方面予以保障,還沒有形成一種比較定性、合理和可持續發展的機制。
二是幹部供養與機構改革方面,由於歷史形成的機構和人員包袱沉重,在稅費改革之後,有些鄉鎮基層政權運作發生了經濟保障方面的問題。尤其是鄉鎮的經濟改革和人員精簡比中央和省一級難度大得多,不象國務院的機構改革,可以把相當一部分精簡人員安排到國有企業、事業單位或帶薪讀研究生。如何安排好鄉鎮機構的分流人員,是一個對社會穩定有重大影響的課題。三是農田水利基本建設方面,由於公積金改為一事一議,而村的規模比較小,通過這種方式,很難為一些農田水利工程籌集資金。③四是農村公益事業建設和社會發展基礎設施建設方面,由於公益金改為農業稅附加,今後財政對這方面的支出保障機制也有待於完善。目前農村稅費改革試點仍在進一步深入推進,期待著通過逐步探索找到解決這些問題的辦法。
二、農村稅費改革和國家與公民之間基本財產關係的法律定位
農村稅費改革的背景之一,是亂集資、亂收費、亂攤派現象屢禁不止,嚴重增加了農民負擔,引起幹群關係緊張。即使在城鎮,三亂現象也一度成為公害。三亂現象屢禁不止固然有多方面的原因,但最根本的原因,在於現行憲法和法律在國家與公民尤其是農民的財產關係問題上,沒有做出明確的規定。我國現行《憲法》中關於國家與公民之間財產關係的規定比較簡單,僅在關於國家基本制度的第一章總綱的第十三條中規定,國家保護公民合法財產的所有權和私有財產的繼承權;
而在規定公民基本權利與義務的第二章中,並未規定公民享有私人財產所有權或財產權,僅在第五十六條規定,公民有依照法律納稅的義務。哪些國家機關有權向公民和農民徵集收入,其形式、程式和條件如何,對違法的徵集如何處罰和救濟,本來應當是我國憲法和財政基本法的重要內容,但直到目前,我國現行立法中對此並沒有明確的規定。這就意味著,對國家機關來說,並不存在任何對其徵集行為的法律約束。
我國憲法中對國家與公民之間財產關係規定的簡單化,與計劃經濟時代的歷史背景密不可分。在計劃經濟時代,企業是政府的附屬物,其盈虧都由財政享受或負擔,政府的財政收入主要來自國有企業,因此國家與公民個人的財政關係問題,並沒有十分鮮明地表現出來。同時,除財政手段外,國家還可通過計劃價格調整等來影響國民收入的分配,財政關係變化對公民個人的影響不太直接和明顯。
改革開放以來,情況已經發生了很大變化。首先,公民個人的私有財產大量增加,不斷推出的各項打破平均主義大鍋飯的改革措施,使個人的生存和發展對個人財產的依賴程度更高,凸顯了私有財產在現階段的中國對個人發展的重要性。其次,個人所得稅的普遍繳納和種種收費的盛行,也使得公民個人與國家的財政關係顯性化。再次,在我國社會主義初級階段,以公有制經濟為主體、多種經濟成分共同發展的格局將長期存在。個人擁有大量生產資料早已不再是禁區。在相當長的一個時期內,不但不大可能對個人生產資料的所有制採取社會主義改造措施,而且政府仍將會大力推動非公有制經濟的發展。在這個時期中,法律對國家與公民之間的財政關係如何規定,對這一部分生產資料能否得到有效利用至關重要。
在法律地位不明確或有風險的情況下,非公有制經濟的發展就難以有重大的進展。最後,從國際背景來看,對我國境內的涉外企業而言,它們與國家之間的財政關係是直接而明顯的。隨著外資的不斷湧入,尤其是加入世界貿易組織之後,這類企業自然會提出明確國家與居民財政關係的要求。從上述這些變化來看,我國憲法中關於國家與公民之間一般財產關係的規定已經不能反映今天的現實,需要充實和完善。一是應當取消憲法中對私有財產保護的種種限制詞,並按照有關國際公約的規定,承認公民私有財產權的基本權利性質;二是要明確規定,任何組織和個人,非依憲法或法律的明文規定,不得以國家名義或行使國家權力向公民直接或變相地徵集收入,也不得非法增加公民的財產負擔和義務,違反者除須承擔財產責任外,不得再擔任公職;三是明確政府獲得財政收入的基本形式是稅收,一切規費和使用費的徵收以及以國家名義進行的借貸,也必須按照法定程式進行。
從20世紀80年代以來,我國法學界出現了一些介紹和研究稅收法定原則的文獻,對促進財政法學研究的深入和我國財政法制尤其是稅收法制的完備發揮了積極作用。從我國的現實情況看,在我國確立財政法治原則可能更為必要。稅收法定,只涉及政府以稅收形式徵集收入,基本不涉及財政支出。在我國,財政預算收入和各種非稅形式的預算外收入數量上大體相當,顯然,稅收法定原則對這部分收入的徵集至少在形式上難以適用。同時,財政支出與財政收入相比,更需要法律的規範。因此,在修訂憲法的同時,制定我國的《財政基本法》,確立財政法治原則,可能是完備財政法治、尤其是保證農村稅費改革成功的一項重要措施。也是農民能夠抵制各種不合理負擔,並在政府財政支出方面獲得應有權益的根本保障。財政法治,應當是我國依法治國方略的題中應有之意。財政法治原則,主要包括財政職權法定、收支形式法定、收支程式法定、收支主體法定和財政責任法定五個方面的內容,限於篇幅,對此只能另文探討了。
三、農業稅法的制定問題
我國現行的《農業稅條例》,是全國人大會於1958年6月3日頒佈和實施的。自那時以來,農村經歷了人民公社化、“”、聯產承包責任制的改革和鄉鎮企業大發展等諸多變化,整個國民經濟和社會發展也已有了翻天覆地的變化,因此該條例已經明顯不能適應今天的情況。例如,該《條例》規定農業稅以實物繳納為主,納稅人有運送義務,而早在1985年,大部分地方就已按財政部的通知改為主要折徵代金。此外,條例中一些反映特定歷史時期中事物的詞彙,如人民委員會、農業生產合作社、個體農民等,也已不復存在。同時,我國已經制定了《農業法》和《稅收徵收管理法》,實行了分稅制的財政體制,這些因素,使得《農業稅條例》在已完成其歷史使命的情況下,應當由新的農業稅法來取代,儘管條例中的某些內容還值得在完善的基礎上予以保留。
在農業稅的徵收實踐中,目前主要是財政部和國家稅務總局發出的行政性檔案起主導作用,地方政府對本地的農業稅稅率,在上一級政府確定的平均稅率幅度內,享有相當大的決策權。在農村稅費改革的程序中,一個十分值得重視的問題是,不僅要著眼於農民的負擔確定為多少才合理,更重要的是,要建立一種具有法律約束力的制度,使農民負擔的形式和形成機制以法定的形式確定下來,而農業稅法,正是實現這一目標的主要形式。
我國地域遼闊,各地農業發展極不平衡,在農業產業結構、產品結構、人均耕地面積、氣候條件等方面差別也很大。在這種情況下,要制定一部規定十分細緻的統一農業稅法,將是相當困難的。但是,經過農村稅費改革的探索,在認真研究的基礎上,就農業稅的一般原則和主要規則制定一部統一的農業稅法,還是可能的。例如,多年來實行的逐級確定不同地區有差別的平均稅率制度,就較好地保持了統一性和照顧不同地區的差別,可以在農業稅法中予以完備。再如,各地農業稅的適用稅率,是由各級政府在上一級政府確定的平均稅率幅度內確定,今後應當規定,各級地方政府在確定本地農業稅的適用稅率時,應當報請本級人民代表大會會批准或備案。總之,制定一部比較完備的農業稅法,應當是農村稅費改革的一項重要目標。目前的稅費改革試點,依據的是黨委和政府的行政性檔案,在制定程式的民主性、透明度、權威性和法律上的可執行性方面,都不能與法律相提並論。在試點階段這樣做,便於及時總結經驗不斷完善,一旦條件比較成熟,應當及時將改革的成果以農業稅法的形式固定下來。
四、財政轉移支付制度的完備問題
近年來,收入分配差別問題是一個熱門話題。城鄉之間收入和生活水平的巨大差距已是大家一致認同的不爭事實。安徽農村稅費改革試點之後,農民的負擔雖然減輕了,但農村發展的問題依然十分突出。由於鄉鎮和村兩級收入大幅度減少,農村的義務教育、計劃生育、醫療衛生等項事業受到一定的影響。公益金和管理費改為農業稅附加之後,對農村公益事業的財政支出還沒有形成有保障的穩定機制。公積金改為村民一事一議,受到村規模較小的限制,實際上很難籌集到足夠資金進行生產性基礎設施的建設。有些鄉鎮由於收入大幅度減少,甚至連人員工資都難以保證,以至鄉鎮幹部不得不輪流外出打工。這些情況表明,在進行稅費改革的同時,必須建立相應的對農村和農業的財政支出機制,來保障農村經濟和社會發展,穩定農村基層政權,否則稅費改革就難以獲得成功。
對農業和農村地區的財政轉移政支付,首先應當從公平正義的法律理念出發。不難注意到,我國農村地區鄉鎮財政和村一級財力的極度貧乏,與城市財政預算內外支出的寬裕,是同時並存的。近幾年,城市的公檢法三機關大都興建了新的辦公樓;各級各類國家機關配備的交通工具和通訊工具,在嚴格管理的情況下,仍然不斷地更新換代。儘管我們不反對城市裡較高級別的幹部門可以有較好的較方便的工作條件,但同時也應考慮到,農村幹部在更為艱苦的環境和條件下工作,因此應當在對他們的財政保障上更為有力。農業和農村對國家的財政貢獻的確在不斷下降,④農業稅的實際負擔水平也一直在下降。⑤但我們同時也應看到,農業生產力水平低下,主要是歷史原因造成的,其中包括政策上的原因。同時,城市裡的國有資產,按照憲法的規定,是全民所有的財產,全體農民有權利享受使用這些資產所帶來的收益。長期以來,國家雖然對農業進行了投入,農民也直接或間接地享受著國家提供給全體公民的國防、高等教育、醫療衛生等方面的公共服務,但計劃經濟時代,農業對我國工業發展的積累做出了很大貢獻,是一致公認的。相比之下,國家財政對農民生活和生產條件的改善所提供的財力支援是不夠的。可見,無論是按照能力標準還是按照受益標準,目前對農業的財政支出與公平原則的要求都有相當的距離。我國是單一制的社會主義國家,小平同志多年前就提出先富帶後富、實現共同富裕的發展目標,在目前農民收入增長緩慢制約整個國民經濟發展,城市建設日新月異農村仍缺乏最起碼的基礎設施的情況下,應當把對農業和農村地區的財政轉移支付制度的建立作為當務之急。
在1994年實行分稅制的財政體制改革之後,我國在建立財政轉移支付制度方面已開始了有益的嘗試。但由於各方面條件的制約,現行分稅制體制中還保留著許多舊體制下的不合理因素,基本上沒有改變原有的不盡公平的地區間財力分配格局。在對農業和農村地區的財政轉移支付方面,今後應在完善現行財政體制的過程中特別注意處理好以下幾個問題:一是在現行的核定各省、市、自治區的標準支出辦法之中,提高農業支出所佔的比例和各類涉農支出標準,由此提高農業省區的標準支出數額。二是在各省區標準收入計算和徵收努力程度考核方面,充分考慮農業省區的基礎設施狀況和自然條件,如交通、通訊的現狀等,使之能夠反映與發達工業省區的實際差距。三是改進現行的以各省區收支均衡為基準的一般轉移支付計算辦法,逐步引入同時兼顧各省區人均財政收入均衡的一般轉移支付辦法,使人均財政收入因素和各省區財政收支平衡需要的因素,在一般性轉移支付的決定中共同起作用。在起步時,人均財政收入因素的比重可以比較低,以後則應逐步提高,直至超過各省區財政收支平衡因素。努力實現這一點,是保證國家統一、發展協調、農業振興和農村繁榮的長久之計。四是除一般性轉移支付之外,增加轉移支付中涉農專項支出的種類和數量。尤其要充分考慮到農村稅費改革之後大中型農田水利基礎設施建設和流域綜合治理方面的財力保障需要。
財政轉移支付制度的改革和完備,不僅僅是計算方法的改進或改變,而是涉及到各種利益調整的深刻變革。為了使這種調整能夠平衡各方利益,形成穩定的機制,必須制定財政轉移支付法,並擴大各級國家權力機關對轉移支付問題的審議和決策權。目前財政轉移支付基本上由國家行政機關決定。在財政體制改革初期,行政部門在調查研究、制定方案等方面多做工作,是理所應當的,但今後凡是涉及財政轉移支付制度的建立和年度實施方案的決策,應當由國家權力機關決定,或者由其常設機關決定。
農村稅費改革給法律工作者們、尤其是財政法的研究者們提出了許多新的課題。除本文論及的幾個問題之外,諸如農村社會保障的問題、農業稅的徵管體制問題、分稅制的相應完善問題等,都值得進一步研究。本文對幾個問題的簡要探討也說明,農村稅費改革,並非只是為了拉動內需的權宜之計,而是關係到佔我國人口70%的農民的法律地位和財產權益問題,從而也關係到國家性質和發展前途問題。農村稅費改革也絕不僅僅是經濟問題,它的成功需要全社會的政治和法律共識。農村稅費改革的成功既需要財政法律制度的保障,也必然推動財政法律制度自身的不斷完善。中國作為一個農業大國,自古以來的財稅制度就是以農業賦稅為主要內容。目前我國仍是一個農業人口占人口多數的國家。對涉農財政問題的研究,理應得到學界更多的關注。只有及時把農村稅費改革的成果以法律形式固定下來,農民的利益才能得到切實和穩定的保障,農村乃至整個中國的發展才有希望。
【註釋】
[1]中共安徽省委、安徽省人民政府副省長張平:《關於農村稅費改革問題》,中共安徽省委黨校《報告選》,2000年第3期,第7-8頁。
[2]參見中共安徽省委書記王太華在安徽省農村稅費改革工作會議上的講話,《安徽日報》2000年6月8日第1版。
[3]周焱:《安徽農村稅費改革調研報告》,《經濟理論與經濟管理》,2000年第5期,第74-75頁。
[4]僅就稅收收入而論,農業各稅在國家全部稅收收入中所佔的比重從1950年的約40%下降為1998年的約7%;詳見樓繼偉主編:《新中國50年財政統計》,經濟科學出版社2000年版,第70-72頁。
[5]農業稅及附加佔農村實產量的比重,1951年為14.5%,1998年為2.3%,出處同上,第74-75頁。