農村集體建設用地有序進入市場

　　調控房地產市場的最終目標，不是要限制購買，壓制人們對住房的正常需求，而是要控制房地產的價格。我們過去的思路，一直是在壓制需求方面做文章，而不是從增加供應上考慮，而恰恰最有效、最根本的調控房價的辦法，還是增加土地的供給量。

　　近日，在剛剛落幕的“2012博鰲房地產論壇”上，許多專家達成了共識，他們認為中國的房地產調控，要更多地由政策調控轉向制度改革，由一般的行政手段轉向經濟手段，如此方能實現房地產業的可持續發展。誠然，經過過去三年的房地產調控，雖不能說對平抑房價沒有任何效果，但是不得不承認，離房價“迴歸合理水平”的目標還有很遠的距離。儘管中央的決心“堅定不移”，調控的手段也花樣百出，但是終歸難以改變房價高企的局面。之所以如此，蓋因為政府的調控是就房價調房價，而沒有觸及到更根本的土地問題，而實際上，在土地制度上政府可以更有作為。

　　調控房地產市場的最終目標，不是要限制購買，壓制人們對住房的正常需求，而是要控制房地產的價格。我們過去的思路，一直是在壓制需求方面做文章，而不是從增加供應上考慮，而恰恰最有效、最根本的調控房價的辦法，還是增加土地的供給量。假定其他條件不變，土地供給增加，地價就會下降，繼而房價就會下降。而增加土地供給量，目前面臨的最大障礙，就是18億畝耕地紅線的臨近。每年國土資源部下達的新增城市用地指標都是很有限的，比如去年下達了670萬畝的指標，而地方政府報上來的實際需求是1600多萬畝，供需矛盾十分突出。然而，既要保護耕地，保證糧食安全，又要擴大土地有效的供給，以便緩解房地產市場價格過高的狀況，其實並非沒有辦法。我們可以讓農村集體建設用地有序地進入市場，從而增加城市住宅用地的供給量。

　　首先，農村集體建設用地不是耕地，從功能上已經是用於建設的土地，只不過這種建設，我們原來把它限定在農民自住的住宅、道路、公共設施，以及鄉鎮企業。而農民自住的住宅，用地非常粗放，很多地方一戶農民就佔一畝地，一家兩宅以上的情況非常普遍。我們調研發現，有的村，70戶農民的宅基地就有120畝，這在城市是不可想象的。這種粗放的用地方式造成了不必要的浪費，政府只要給出政策，在民間資本可以進入的情況下，農民自動就會通過舊村改造，更加集約地使用建設用地，把農村集體建設用地、宅基地節省出來，讓它進入市場，這個數字是非常大的。全國農村集體建設用地，有十六七萬平方公里，而城市目前建成區的總面積也不過是四五萬平方公里，農村的集體建設用地節省出1/3，應該並不困難。把這節省下來的農村建設用地，分批地有序地進入市場，就可以大大緩解城市建設用地需求過旺，而因保護耕地的制約提供的土地有限之間的矛盾，如果政府採取這樣的措施，就會使房地產的價格有效地得到遏制。

　　當然，我的意思並不是把集體建設用地轉化成國有土地再進入市場，這是過去的做法，這種做法已經嚴重地侵害和剝奪了農民的土地權益，並導致了嚴重的社會問題。集體建設用地本來就是用於建設，不存在用途轉換的問題，為什麼非要變成國有土地，才能夠用於房地產開發呢?從規劃的角度來看，只要符合規劃，不管是國有土地還是集體土地，都應該要一視同仁，讓它們同地、同權、同價，如果不符合規劃，集體土地上不能夠搞建設，那麼國有土地同樣不能建。這就是用規劃、用用途管制的方法來配置資源，而不是繼續沿用過去單純的所有制轉換的做法，那種做法已經受到越來越多的批評，必須加以改進。

　　我提出的這種辦法，涉及到《土地管理法》以及城市房地產開發的相關條例，其中不合理的規定需要儘快加以修改。但是，從目前政策調控的需要來看，即使在這些法律、制度尚不能很快地進行修改和完善的情況下，我們也完全可以依據中央的有關政策的精神來推出一些新的做法。比如說中共十七屆三中全會就明確地指出，對於耕地制度要進一步完善，其中特別強調要逐步縮小政府徵地的範圍，也就是說，非農用性的用地要由農村集體土地直接進入市場，做到和國有土地同地、同權、同價。《土地管理法》應該按照這種精神進行相應的修改，但是目前《土地管理法》的修改遲遲沒有完成，即便如此，我們也可以按照中央的上述政策，對已有的做法進行相應調整。

　　具體的操作，我們可以參照重慶、成都市的地票交易經驗，它們成立了農村土地交易所，地票交易從小到大取得了很好的經驗，相當多的做法是值得肯定的，但是其中也有不足，就是他們的地票交易還是要拿到用地指標，把農村土地變成國有土地，最終的手段還是通過徵地。我建議他們，把地票交易機制改革繼續深化，讓它可以在農民之間，在不同的農村集體之間直接進行。偏遠地方的農民，可以把它的建設用地指標拿出來，賣給城市周邊的村莊。因為偏遠地方的土地幾乎沒有增值的空間，沒人或者很少有人會去搞建設，而城市周邊的土地有巨大的增值空間，卻沒有建設用地的指標，它是農業用地。

　　目前，重慶的農村土地交易所、成都的農村產權交易所，已經建立了一個網路，各個地方的土地供給、需求和規劃，都可以在這個網路裡顯示。只要政府把政策適當地調整放開，在執行上並沒有什麼技術上的障礙。一旦城市周邊的土地獲得了農村的建設用地指標，那麼根據統一的城鄉規劃，它們就直接可以進入市場，沒有必要再經過政府徵收為國有土地。應該說這種做法前一半的經驗和機制都已經有了，我們只要去加以總結肯定，並進行適當的指導，就可以推而廣之。