營業稅改徵增值稅的難點分析
【摘要】分稅制改革中之所以形成增值稅和營業稅並立的制度，是為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來源。今天，在地方政府仍然沒有形成穩定的財政收入來源的情況下，營業稅改徵增值稅又將面臨諸多困難，本文將梳理營業稅改徵增值稅過程中所面臨的地方可用財力減少、如何體現稅收差異優惠、政府間財政體制重構等問題。
【關鍵詞】增值稅改徵營業稅;財政分權;財政收入
增值稅作為中國第一大稅種，於2009年1月1日起在全國範圍內允許所有行業的增值稅一般納稅人抵扣新購入裝置所含進項稅額。目前，營業稅改徵增值稅試點已在醞釀之中，上海改革試點方案已於11月17日落地。方案明確，自2012年1月1日起，在上海市交通運輸業和部分現代服務業開展營業稅改徵增值稅試點。其中：交通運輸業包括陸路運輸、水路運輸、航空運輸、管道運輸;部分現代服務業包括研發和技術、資訊科技、文化創意、物流輔助、有形動產租賃和鑑證諮詢。並且規定在試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入，改徵增值稅後收入仍歸屬試點地區。試點行業原營業稅優惠政策可以延續，並根據增值稅特點調整。納入改革試點的納稅人繳納的增值稅可按規定抵扣。在此之前，營業稅改徵增值稅經過了很長時間的討論。這一決定終於使增值稅改革在政策實踐上邁出了實質性的一步。
分稅制改革中之所以形成增值稅和營業稅並立的制度，原因在於為了保證地方政府獲得穩定的財政收入來源。今天，地方政府仍然沒有形成穩定的財政收入來源，營業稅改徵增值稅又將如何進行呢?雖然本次試點方案明確規定：試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入，改徵增值稅後收入仍歸屬試點地區。但這畢竟不是長遠之計，將增值稅推行至全行業，任然面臨著很多難題。
一、營業稅改徵增值稅所造成的地方可用財力減少的問題
首先需要解決的一個問題是地方可用財力減少的問題。營業稅改增值稅是1994年分稅制改革的歷史遺留問題。在目前的分稅制體制下，營業稅是地方第一大稅種，營業稅改徵增值稅後，中央分享75%，地方分享25%，營業稅又是地方政府收入，即便稅收收入不變，地方政府收入也會減少75%。基於現實，中央決定試點期間原歸屬試點地區的營業稅收入，改徵增值稅後收入仍歸屬試點地區，暫時擱置了在收入分配上的爭議，而優先考慮了增值稅制度變革目標，但這並不是長遠之計，當試點推向全國，或是要進行增值稅立法時，這一分享比例就不得不塵埃落定了，這是增值稅擴圍將要面臨的最大問題。而此時地方將缺乏能提供穩定收入的主體稅種，雖然從理論上，房產稅能擔當地方主體稅種的角色，但我國房產稅尚處於試點階段，短期內難以在全國範圍內普遍推廣，而呼聲很高的資源稅也不足以在全國範圍內擔任地方稅種的龍頭。或者按照現行試點的方案，改徵增值稅後收入仍歸屬試點地區，那麼理論上也存在地方財力小幅缺口彌補問題，是開徵新的地方稅源，還是加大中央的財政轉移力度，還需要進一步討論。
二、擴大增值稅徵收範圍所要差別規範的各類優惠政策
現行營業稅分交通運輸業、建築業、金融保險業、郵電通訊業、文化體育業、娛樂業、服務業、轉讓無形資產和銷售不動產九個稅目。那麼，如果這些專案全面納入增值稅徵收範圍後，是統一按現行的標準稅率17%徵稅，還是另設一檔稅率?如果另設一檔稅率，稅率水平多高合適?從理論上說，增值稅是中性稅，它不會因生產、經營的內容不同而稅負不同，要求的稅率檔次相對要少。而營業稅是行業差別稅率，體現著政府對特定行業的扶持和引導。若要將增值稅的徵稅範圍覆蓋至營業稅領域，則必然面臨這兩種理念的衝突。對此，如何注入產業優惠因子，在擴大徵稅範圍的同時按不同稅率徵收，以體現對不同行業的優惠策略。若進一步分析企業所得稅政策的特點，則發現企業所得稅的產業導向政策主要集中於優惠領域，而優惠的重點在“創新”和“環保”，比如對企業從事環境保護、節能節水、公共基礎設施專案，購買研發裝置，開發新產品、新技術、新工藝等給予優惠;稅率優惠重點則在於小型微利企業及高新技術企業，這些優惠政策具有普適性，但缺乏針對特定行業的優惠、引導政策。
三、擴大增值稅徵收範圍所涉及到的政府間財政體制重構及解決縣鄉財政的問題
縣域經濟的發展狀況如何，直接關係到中國經濟和社會的整體發展狀況。現行的分稅制是中央先行決定與省以下分稅，然後是省決定與市以下分稅。到後來，特別是農村稅費改革之後，基層政府失去了最重要的財源。目前其實就是要通過“省管縣”的財政體系的調整，來保障縣一級在公共服務和社會管理上的財力投入。財力是當務之急，用財政體制，保障縣一級在公共服務上的投入，約束縣一級財力的濫用。因此，當我們在研究如何改革和完善省以下財政體制的同時，更應該關注涉及營業稅轉徵增值稅的整個財政體制的問題。
從收入的角度來說，五級政府架構違背了“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規定性，使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性，與分稅分級財政的逐漸到位之間不相容，而三級政府可以實現省以下財政收入的規範劃分，解決分稅分級體制和現在省以下理不清的財政體制難題;從支出的角度來說，市政府基於政績的需要，往往集中縣財力建設地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉鎮，形成“市壓縣”、“市刮縣”的局面。而縣在市的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了基層的廣大農村，進而使得越往基層地方政府的財政越是困難。因此，現有的財政體制沒能較好地對各級政府的事權進行劃分，進而導致了縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱，必須削弱市級政府的財權甚至取消才能有效地緩解縣鄉財政困難。
在增值稅“擴圍”後，為了彌補地方財政收入的損失，一個思路是相應提高增值稅的地方分享比例。然而，這顯然會進一步加劇現行增值稅收入分享體制的弊病。鑑於此，希望能夠藉著增值稅“擴圍”這一契機，重新構建我國政府間財政體制。這一體制不應僅僅著眼於提高地方的分享比例，而應該能更為科學、更為合理地在中央和省、省和市、縣之間劃分收入。但是，建立這樣一個新的體制對既有利益分配格局的衝擊也是顯而易見的，在這一體制中如何兼顧各方面的利益，從而獲取地方政府的支援，將是增值稅“擴圍”改革能否取得成功的關鍵。
四、擴大增值稅徵收範圍所涉及到的國地稅之間的關係與徵管問題
分設國、地兩套機構是推行分稅制的產物，在我國的稅收徵管系統中，存在國稅和地稅兩套人馬，營業稅改徵增值稅以後，如何協調兩套系統之間的關係也是這一次上海試點需要探索解決的問題。營業稅原來都是地方稅務局徵的，現在如果一部分營業稅改成增值稅的話，到底是由國稅局還是地稅局徵，在徵收管理方面還需要協調一下。稅務機構“合二為一”，固然能夠從根本上降低稅收徵管成本、減輕納稅人的負擔，避免“搶稅”矛盾，但稅務機構將要面臨的是減員，還有領導幹部的重新配置安排問題也很棘手，這也許才正是國稅地稅合併的難點之所在。
再者，營業稅改徵增值稅後，具體操作上如何實施?也需要嘗試著去解決。營業稅基本上是按營業毛收入徵稅，不涉及進項扣除，使用普通發票核實收入即可。改徵增值稅後，情況就會有明顯變化，納稅人既要如實核算收入和進項扣除額，還要規範使用增值稅專用發票，要比營業稅的管理複雜。以交通運輸業為例，它面向企業和個人的多，運費金額小、零星分散，涉及的發票多，屬於勞務服務，提供週期短，這便為徵管核算帶來了一定難度。