我國城市規劃管理理論分析
摘要:城市建設是城市規劃實施的承擔者,從這個意義上講,也是城市規劃整個過程中的一部分。城市建設規劃管理就是連線規劃制定和規劃實施的中間階段,即通過規劃管理將城市建設行為控制在規劃所允許的範圍內,並將實現城市規劃目標作為己任。城市建設規劃管理的目的是使城市規劃的遠期目標與近期建設統一起來,並最大限度地提高城市建設的社會、經濟、環境的綜合效益,使城市能在良性迴圈的基礎上有序發展。本文對城市建設規劃管理的一些基本內容和息想進行了初步探討。
關鍵詞:城市建設;規劃管理;規劃控制
城市建設規劃管理既是城市規劃系統中的一個子系統,同時也是城市管理系統的一個分系統。因此,它應當是“在城市規劃指導下,為城市建設發展統籌安排城市各方面的要素,平衡城市具備的人、財、物等在時間、空間上的分佈,而這一切的行為又必須是符合城市管理的目的、程式和決策的”。因此,城市建設規劃管理的主要依據應當是城市規劃文本系統、國家和城市的法律法規檔案和行政條例。
一、城市建設規劃管理
城市建設規劃管理是對城市建設活動施加的一個控制過程,以使城市建設與城市規劃的總體目標相協調一致。從控制的主客體關係看,規劃管理可以分為兩種,一種是積極的規劃控制,另一種是消極的規劃控制。積極的規劃控制是指採用引導式的方法,對城市建設施加主動的控制,使城市建設自覺地在規劃目標的方向上進行和發展。而消極的規劃控制則是在城市建設即將進行時,採用同意或不同意的方式,被動地將城市建設限定在規劃和規劃目標的方向上。這兩種規劃控制的思想和方式,在規劃實施過程中都得到運用。
在我國,無論過去和現在,消極的規劃控制仍是主要的規劃管理方法,以致使規劃思想和意圖無法貫徹在城市建設的決策中,規劃控制的過程滯後於建設決策,城市規劃起不到指導城市建設和發展的作用。我們以為,在城市建設規劃管理中,應以積極的規劃控制為主。一方面,城市規劃應更具可實施性和可操作性,符合城市發展的要求,符合社會經濟發展的需要,能預先確定不同的建設內容,推薦具體的土地使用方式;另一方面,應積極宣傳規劃的思想意圖,使城市建設的決策者對規劃的內容有充分的認識,在城市建設專案的構想階段就形成規劃與計劃並重的思想,把建設專案的決策納入城市規劃的框架之中。並且,由於城市建設專案映的確定都有一定的時間週期,規劃部門應全面掌握、利用該類資訊,運用滾動規劃的方式,在規劃上首先予以確認,將這些建設專案全部納入規劃之中,以規劃來促進城市建設的展開。
二、在城市建設規劃管理過程中涉及的規劃控制方法主要有三種:
1、開環控制:開環控制就是通過控制初始條件,使事物向要求的狀態轉移,並設法排除干擾,使系統不受干擾的影響,能準確無誤地達到目標狀態。在城市建設規劃管理中,現階段的工作方法主要就是這種方法。城市建設規劃管理者對建設申請以同意或不同意作出回答,而對同意或不同意的目標依據含混不清,對其後果不予考慮,而且其決定對後續的管理決策不產生影響。這樣,便只能依賴於目前並不充分具有可實施性和可操作性的規劃文字,自滿自足於已有的規劃預期,採用對號入座的方式,進行“管、卡、壓”式的管理。另一個重要問題是開環控制必須盡力排除干擾,只有這樣才能發揮效用。而在規劃控制中,城市規劃系統無力去排除產生於城市中的社會、經濟、環境各方面所形成的干擾因素,也難以對其形成抑制作用,因此,其結果便可能是放任自流,失去了規劃的控制作用。
2、前饋控制:前饋控制在本質上還是一種開環控制,不過它不是消極地排除干擾的影響,而是不斷地直接接受干擾資訊,根據干擾對城市建設可能的影響,作出新的決策,用以抵銷干擾作用,使系統的輸出能夠繼續符合實現規劃目標的要求。從該方法的內容上,我們可以清楚地看出,這種方法其實是一種規劃的方法論思想。城市規劃通過對未來的預測,希望能夠按照城市發展的趨勢,接受、改造或順應各類因素所可能產生的干擾,使城市在良性迴圈基礎上的發展更符合城市發展的規律。我們認為,該方法在系統層次的控制上不失為一項很有用的方法論思想,作為對行動層次的控制,則由於缺少對既往決策、活動的反饋,既無以修正規劃預測與現實發展的差距,也無法彌補城市發展過程中隨機因素的作用和影響,因此,它並不適於城市建設規劃管理。
3、閉環控制:閉環控制是系統的輸出量對系統的控制能產生直接影響的一種控制方法。由於干擾的影響,系統的輸出相對於原、有的規劃產生了偏差。根據這一偏差,規劃管理就產生一個控制決策,調整週圍地區土地使用的性質和強度,使其繼續保持在規劃目標的方向上。通過分析,我們認為這是城市規劃實施過程中,城市建設規劃管理可運用的主要方法論思想。我們前面已經論述,反饋是城市建設規劃管理的一個重要組成內容,在閉環控制方法中,反饋也是尤其需要強調的內容,這是該方法區別於其它控制方法的關鍵,而且也是規劃控制的基礎,同時是我們現時規劃實施過程中較為薄弱的內容。如要構成反饋,便要具備三個條件:一是從規劃系統的輸出中有資訊能直接而迅速進入測量元件;二是測量元件要能正常發揮作用;三是測量元件的輸出要作為城市建設規劃管理的輸入而對規劃實施起作用。下面,我們對這三個條件作一些初步的分析。
條件一:規劃系統的輸出包含有多種內和資訊,這些內容和資訊既有對城市規劃本的強化和深入,也有在一定的社會經濟件下對規劃文字的修正。在規劃實施過程中,規劃部門對城市建設專案有同意與不同,無論同意與否,都必須進行後果研究,並研究結果歸入規劃文本系統。這是規劃實過程中最重要和最值得進行的研究,其意不僅僅在於規劃控制,也在於規劃編制、規實施和規劃目標的制定及修改。另一資訊源是對城市系統和城市建設的監測,這種測是不間斷的,並應做到能以較短的時間行基礎資料的更新。這些基礎資料的內容形式都必須與規劃文字所採用的資料保持致。
條件二:測量元件是反饋過程中的一個重要操作機構,在現時規劃實施管理部門中未有此類機構。我們認為,該機構不僅要定期對城市狀況的基礎資料調查和整,而且要將這些資料與規劃目標進行比較究,分析它們的因果,對以後的規劃實施出建議。因此,就城市規劃實施和城市建規劃管理而言,建立這樣一個常設機構並備必要的高層次人才實為必需。
條件三:對於由測量元件提供的反饋信,控制器不僅應作為輸入而予以接受,並應當迅速貫徹在後續的決策之中。在社會制系統中,我們通常可以看到有兩種不利況的出現:一是反饋資訊未能作為輸入而影響新的決策;另一是反饋資訊往往集聚在領導層中而未傳遞至操作層中,結果,在作後續決策時,操作者並不能掌握反饋資訊。這兩種狀況同樣出現在並且不利於規劃控制的過程。同時,在整個反饋過程中,規劃管理者必須考慮到資訊反饋的時滯的消極影響,並要求整個系統加快資訊處理和傳遞的過程。
僅僅將城市建設規劃管理視為一項實踐活動,而不進行深入、系統的理論探討,是我國城市建設規劃管理得不到應有的重視,工作開展步履維艱,城市建設處於無序狀態的重要原因之一。
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