有害稅收競爭及其啟示

隨著經濟全球化的不斷深入，主權國家之間的國際稅收競爭正成為國際社會日益關注的問題，應對惡性稅收競爭的衝擊，已被逐步提到各國政府和經濟組織的議事日程。歐盟和經合組織已分別於1997年和1998年通過了關於惡性稅收競爭的報告，這兩個報告的共同目標在於制定惡性稅收競爭的判定標準和消除措施，從而最大程度地減少國際稅收競爭的不利影響。這些舉措無疑將對其成員國稅收政策的制定和成員國之間的稅收合作產生深遠的影響。

　　一、OECD有害稅收競爭的提出

　　OECD是發達國家之間的經濟合作組織，共包括30個重要的發達國家，美國、日本、英國、加拿大等都是其成員國。20世紀80年代，美國里根政府就曾通過降低稅收的手段吸引外國直接投資，後來的英國、愛爾蘭等國也隨即效仿，從而掀起了稅收競爭的浪潮。許多發展中國家由於資金缺乏，也紛紛降低稅率，以吸引外國資本。但是並非所有國家都願意通過這種方式來吸引投資。許多高稅率的發達資本主義國家如法國、德國、日本等國則表示強烈反對，認為稅收競爭將導致政府財政收入的減少，從而進一步導致公共物品提供的減少。自從20世紀90年代起，OECD對各種稅收優惠政策，特別是避稅港的稅收政策表現出了極大的關注。

　　1996年5月，OECD成員國部長會議要求OECD組織制定切實有效的措施，抵制由於避稅港有害的稅收競爭而造成的對投資和融資決策的扭曲效應以及對侵蝕國家稅基的影響。1998年，OECD公佈了《有害稅收競爭：一個正在出現的全球性問題》，界定了有害的稅收優惠制度和避稅港概念，並且提出了一些建議措施以抵制有害稅收競爭。

　　1、OECD確定的有害稅收競爭標準

　　《OECD報告》概括了有害的優惠稅制有四個特點。

　　（1）無稅或實際稅率很低。一國提供免稅或僅有名義稅率而實際稅率卻很低，本身就被視為提供非居住者進行國際避稅的場所。

　　（2）優惠稅制限定在特定的範圍之內。當一國在稅收上採取所謂“環形籬笆”時，依據範圍的不同可將其國內經濟予以部分或全部隔離。所謂“環形籬笆”政策，是指一國為了吸引外資而制定的稅收優惠政策僅允許非當地居民享受。其具體方式有二：一是明示或默示地規定居民納稅人不得利用其稅收優惠政策，即指該規定僅為非居住者才能享受，是指一種“超國民待遇”；二是明示或默示地禁止從該稅收優惠政策中受益的企業在其國內市場營業，即指其稅收優惠規定限定為國內某一特定地區享受。

　　（3）缺乏透明度。立法和行政規定缺乏透明度，不但有助於投資者避稅，更助長非法活動。有些國家立法規定金融機構不得將投資者的相關資訊提供給稅務稽查機關，如此一來，他國即無法通過稅收協定或其他雙邊互助協定取得相關資訊。

　　（4）缺乏有效的資訊交換。一國為了吸引***投資者，通常提供法律或行政幫助或其他保護措施，使得個人得以逃避稅務機關的稽查，其相關資料將不能被其母國的稅務機關通過相互交換而取得。

　　為了確保1998年報告得到真正實施，OECD理事會對成員國政府提出了一些具體要求，並對各國的實施情況進行了檢查。2000年6月26 日，OECD提出了一份新的報告，認為OECD成員國中實施的47種稅收競爭措施都具有潛在有害性，並且具體列出與此有關的一些機構的名字，規定這些機構的有害稅收競爭措施必須在2003年4月以前消除。

　　2、歐盟對待稅收競爭的態度

　　由於歐盟的許多成員國都是OECD成員國，因此，他們對待稅收競爭的態度跟OECD相似，而且他們在1997年就通過了防止有害稅收競爭的行為準則。2001年7月11日，歐盟發起了一場對國家援助進行調查的運動，矛頭直指8個歐盟成員國的11項企業稅收制度，可以說這場運動加劇了歐盟內部消除有害稅收競爭的勢頭。他們首先調查那些和歐共體條約不一致的稅收制度是否構成國家援助。如果構成，那麼該國家援助就必須停止執行；如果國家援助已經“支付 ”，那麼必須立即從受益人那裡收回。歐盟還建議另外四個成員國立即修正其稅收制度，以便與歐盟原則保持一致，否則，歐盟就可以按正規的公開程式對它們進行調查。

　　二、我國政府對稅收競爭採取的政策取向

　　我國是發展中國家，國民經濟的發展還很大程度依賴於出口和招商引資，利用稅收優惠政策來吸引外商對我國進行投資，以及對出口產品給予一定程度的稅收優惠和補貼是一項長期的經濟政策。然而OECD對有害稅收競爭的提出給我國實實在在地敲響了警鐘。實際上，有害稅收競爭在我國已經形成了惡性的競爭態勢。各地政府為了招商引資，私開減稅口子，以各種名目給予多種稅收返還，分別以不同的，甚至於競相攀比的優惠條件來爭奪投資。2003年年初，位於長三角地帶的部分城市在舉辦聯合招商引資會時，不顧其區域合作背景，競相用土地“跳樓價”來展開競爭。此類政策優惠大比拼的結果只能是“鷸蚌相爭，漁翁得利”，最終導致的是國家稅收的大幅度流失。另外，無序的稅收優惠也容易導致經濟租金，一些稅收優惠物件之外的經濟行為主體為了享受稅收優惠待遇，有可能向有關政府部門尋租，從而產生了新一輪的社會問題，即腐敗現象的滋生。這一惡性競爭的現象終於引起國內高層部門的重視。2004年年初，國家稅務總局開始了對全國開發區稅收優惠政策的清查工作，清查的結果表明，在全國2527個開發區中，共查出1000多家企業存在區內註冊、區外經營問題，接近全部被查企業的一半。檢查中還發現不符合新辦企業條件的企業享受了新辦企業稅收優惠、擴大稅收優惠適用範圍、提高優惠比例、延長優惠期限、違規減免稅收等問題。違規企業累計少繳稅款4.3億元。稅務機關同時清理出不符合稅法規定的地方違規涉稅檔案88份。與此同時，7月份稅務總局展開了對各地減免稅政策落實情況進行全面調查。

儘管我國目前大幅度減稅沒有可能，但適度減稅不僅必要而且可行：一方面，經濟全球化推動下稅收競爭日益加劇的國際環境，對我國實施適度減稅政策提出了客觀要求；另一方面，當前國內經濟形勢正在逐漸好轉，為適度減稅提供了一定的經濟條件；還有一點就是我國已經是WTO成員國，其經濟執行規則必須與其一致，有害稅收競爭的標準一旦被部分吸收進入WTO規則，我國必將面臨全面改革的問題。為了本國經濟的發展同時也為了人類社會的持續穩定的發展，用法律手段來控制有害稅收競爭成為必要。儘管我國對於稅收競爭有一定的法律作為依據（如《稅收徵管法》），但仍存在法律缺失的情況，執法力度不強，受行政干預的程度過多等等，這也是現今政府間稅收競爭走向惡性方向的主要原因之一。故我國應儘快完善稅收法制，加大執法力度，嚴格限制政府的行政干預行為，做到依法治稅，從嚴治稅，從源頭上遏制有害稅收競爭的產生。

　　三、我國應對國際間有害的稅收競爭的對策

　　有稅收徵納行為就有稅收競爭，在經濟全球化的前提下國際間的稅收競爭更是不可避免。稅收競爭固然存在有害的成分，因為它減少了全球福利並導致資源配置不當和破壞國際經濟秩序。與世界各國攜手應對有害的稅收競爭是我國今後面臨的迫切任務，當然也是國際稅收研究的重點課題。

　　1、順應稅收國際化趨勢

　　稅收競爭既然是經濟全球化的產物，最終解決有害的稅收競爭還是要靠稅收的國際化。雖然不可能使全球稅收制度進行根本的改革，但隨著經濟全球化的程序，稅制的趨同和一些世界性稅種改革正緩慢向全球蔓延：從我國關稅稅率的逐步降低到增值稅的廣泛開徵，以至於所得稅的降低稅率、拓寬稅基，都無不顯示著我國漸進性地向稅收國際化邁進。隨著我國加入WTO和資本市場逐步對外開放，我國將加快經濟全球化的程序，隨之稅收制度與國外的依存度增強。所以，以積極主動的姿態直面稅收國際化和稅收競爭是我國理智的選擇。

　　2、站在國際稅收競爭角度重新審視稅收主權與協調

　　在當今現實制度約束條件下，應對國際間有害的稅收競爭最切實可行的措施當數國際稅收協調與合作，這也是OECD國家首推方案。一方面，為加快經濟全球化程序，要消除稅收障礙，使資金、技術、人才、資訊儘可能跨國流動，謀求在全球大市場中的有利地位；另一方面，又要堅持在稅收主權的基礎上加強國際稅收的協調與合作，國際稅收合作應是兩國間稅制的全方面的合作，包括稅收資訊的交流、稅收管轄權和稅率的選擇以及是否採取資本流動限制等。因而，我們同時面臨著維護稅收主權和部分超越稅收管轄權的現實選擇。

　　3、從中性與非中性結合的角度規範稅收優惠

　　客觀評價我國現行的稅收優惠制度，雖然稅收優惠不一定都屬於有害的稅收競爭範圍，但不能說我國的稅收優惠不存在有害的稅收優惠成分或者說非規範的稅收優惠。如對內、外資企業存在著不同的稅收優惠、過分依賴稅收優惠引進外資，既不符合稅收中性原則又產生了過高的超國民待遇和次國民待遇，既不利於公平競爭又不利於稅收調控。因此，從稅收中性出發，從2008年1月1日起統一簡化內外資企業的稅收優惠；從非中性出發，要保留投資環境較差的西部地區以及特殊產業諸如農林、能源、高技術等需要特殊調控的產業優惠，並且，隨著產業結構的逐步調整，動態地逐步減少特殊優惠，以順應正常的、公平的國際稅收競爭需要。

　　4、借鑑國際經驗不斷完善涉外稅法和國際稅法，提升我國的稅收競爭力

　　國際稅收競爭和稅收協調的現實說明，一國稅制的建設與完善應該放眼國際，緊密結合世界發展的實際，使本國稅制與當前日益擴大的國際經貿往來相適應，與不斷髮展的國際準則相適應，與更有效的參與國際競爭相適應。因此政府應加快與國際稅收防盜網路的銜接，優化稅制，加強稅制的國際化建設，提升稅收的競爭力，使我國稅收制度不斷透明、公平、規範，真正達到稅收法治化標準。