探索城鄉居民社會養老保險制度建設

　　伴隨著我國經濟的快速發展和社會結構的加劇轉型，人口老齡化和家庭結構小型化趨勢愈加明顯，城鄉居民的養老問題越來越突出，養老保障問題備受黨中央、國務院的重視。黨的十七大明確提出，要實現讓全體人民“老有所養”

　　的目標，建設覆蓋城鄉居民的養老保障體系。2009 年 9 月1 日，國務院印發了《關於開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》，標誌著我國農村社會養老保險制度建設進入了一個嶄新時期。部分地區在“新農保”制度的基礎上，適時調整制度安排，結合本地實際情況，建立起全覆蓋的統一的城鄉居民社會養老保險制度。這項制度的建立打破了城鄉二元化界限，使得社會養老保險向著城鄉一體化轉變，朝著社會公平邁出了重要一步。在我國社會保障事業快速發展轉變時期，如何正確認識城鄉居民社會養老保險制度安排，正確認知其在發展中存在的問題並著力從制度層面推進和完善城鄉居民社會養老保險制度，是制度在大規模推廣前亟待解決的問題，同時也期待著為其他地方城鄉居民的社會養老保險制度統籌提供理論和實踐上的參考。

　　一、建立城鄉居民社會養老保險制度的必要性

　　***一***緩解不斷加劇的養老壓力

　　人口老齡化是現代社會發展的必然趨勢，也是當今世界各國共同關注的問題。據我國第六次人口普查資料顯示，我國 60 歲及以上人口占總人口的 13.26%，其中 65 歲及以上人口占總人口的 8.87%。與 2000 年第五次全國人口普查相比，60 歲及以上人口的比重上升 2.93 個百分點，65歲及以上人口的比重上升 1.91 個百分點。①可見我國人口老齡化、高齡化的程度在不斷加深。人口學家預測，2010- 2049 年，我國 65 歲及以上人口占總人口的比重在2049 年將達到 22%，2055 年將達到 25%。人口老齡化直接導致代際養老壓力增大。另一方面，計劃生育政策的實施和社會婚育觀念的變化，導致我國獨生子女增多，人均壽命增長，家庭結構出現“4- 2- 1”甚至“8- 4- 2- 1”現象，不可避免地削弱了傳統家庭的養老功能，城鄉居民越來越需要通過制度化安排，解決其老年生活保障問題。

　　***二***完善基本社會養老保險制度，促進制度公平

　　基本社會養老制度在我國社會保障體系中佔據重要地位。在多年試點和探索的基礎上，1997 年，國務院釋出《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，提出了城鎮企業職工養老制度改革的總體架構和主要思路，並在後期的發展中得到進一步完善，從制度上覆蓋到所有的正式職工。在農村社會養老保險方面，在總結自 1991 年開始在全國推行的農村社會養老保險政策及 2003 年以後部分地區“新農保”經驗的基礎上，2009 年國務院通過了《開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，明確了“新農保”試點的基本原則、制度架構、籌資方式、資金管理等重要內容，真正使農村社會養老保險制度的發展步入正軌，目標是2009 年試點覆蓋面為全國 10%的縣***市、區、旗***，以後逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020 年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。至此，從制度覆蓋面上講，僅有不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮居民還未被納入到制度保障範圍內。城鄉居民社會養老保險制度的建立，提前實現了我國建立覆蓋城鄉全體居民的養老保險制度目標，促進了制度整合，城鄉居民實現了社會養老保險權利的平等。

　　同時，對於逐步縮小城鄉差距，緩解社會矛盾，維護社會公平意義重大。

　　***三***擴大內需、拉動經濟增長的重要動力

　　努力擴大國內需求，是我國經濟發展的長期戰略方針和基本立足點，也是我國經濟工作的一項重要內容。從近期看，拉動經濟增長，必須積極地提升居民消費水平和消費結構，把擴大消費作為經濟工作的著力點，增強消費對經濟增長的拉動作用。城鄉居民社會保險制度的建立，有利於發揮社會保障的再分配調節功能。符合參保條件的城鄉居民被納入到制度化的保障體系中，減少了由於對未來經濟保障的不確定性而產生的壓力，有利於穩定其消費預期，促進儲蓄向投資和消費轉變，從而改善低收入群眾的生活質量，對整體國民經濟平穩較快增長形成強大而持久的拉動作用。

　　二、城鄉居民社會養老保險的制度特徵

　　在新型農村社會養老保險試點實施的基礎上，北京市、天津市、重慶市、浙江省、河南省等地出臺了全省***市***統一的城鄉居民養老保險政策。縱觀各省***市***出臺的制度可以發現，其在制度設計上與“新農保”有很多共同之處，都是由政府主導建立的社會養老保險制度，實行個人繳費和政府補貼相結合，社會統籌和個人賬戶相結合，基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。綜合部分省***市***的制度發展歷程及政策內容，現行城鄉居民社會養老保險制度呈現出以下幾個特徵。

　　***一***制度發展超前，整合度高

　　從制度發展程序上看，實施城鄉居民社會養老保險制度的地區均是在國務院出臺“新農保”試點指導意見之前就已經在探索實施“新農保”或城鄉居民社會養老保險制度，在此基礎上結合國務院“新農保”試點指導意見對正在實施的政策進行調整，最終出臺了與國家指導方針相一致的城鄉居民社會養老保險制度，比 2011 年 7 月頒佈實施的《國務院關於開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》在時間節點上提前 2 年以上，較早實現了城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋的目標。由此可見，城鄉居民社會養老保險的制度發展超前，制度基礎牢靠，已積累了一定的實踐經驗。

　　從制度體系上看，實施城鄉居民社會養老保險的地區制度整合程度較高，體現出城鄉統籌的特色，既避免了部分群體在城鄉間的轉移問題，又有部分省***市***在政策中提出瞭解決不同群體轉移接續問題的方案。以鄭州市為例，鄭州市城鄉居民基本社會養老保險從一開始就實行城鄉居民社會養老保險的一體化，這避免了分別建立農村居民養老保險、農民工養老保險、城鎮居民養老保險等“碎片式”養老保險制度，人人平等地享有社會保險權利。

　　***二***應保盡保，堅持廣覆蓋原則

　　公平是社會養老保障制度的核心理念，要求所有國民的養老保障權益都能得以實現，以維護起點公平。城鄉居民社會養老保險關於參保物件的規定體現了公平性理念，最大限度地擴大了制度的覆蓋面。各地制度僅以參保物件的戶籍、年齡和未參加其他形式的基本養老保險為限制條件，適應了人口“城—鄉”、“鄉—城”大規模流動和部分群體就業狀態難以明確界定的局面，從而真正覆蓋到農村居民、城鎮靈活就業人員、城鎮退休但沒有基本養老保險等許多被忽視的群體。

　　***三***普惠性和保險性相結合

　　城鄉居民社會養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。社會統籌部分主要由基礎養老金支付，基礎養老金體現了政府對公民養老保障權益的承擔，完全由國家財政全部保證支付，參保物件在年齡達到 60 週歲以後，即使不繳費，也可享受到國家普惠式的養老金。個人賬戶部分主要強調個人的繳費義務，同時政府也進行繳費補貼，在符合城鄉居民社會養老保險待遇享受條件後，與基礎養老金一同發放給參保物件，體現出城鄉居民社會養老保險制度的保險性質。由此城鄉居民社會養老保險制度普惠性與保險性結合的制度設計內涵與城鎮職工基本養老保險制度相比有很大的不同。

　　***四***結合實際，制度設計彈性化

　　彈性化的制度設計能夠確保制度的有效性。通過比較各地的實施辦法可以發現，各地均是結合當地的經濟發展水平和財政狀況，以及城鄉居民的收入等多種因素，對繳費、財政補貼、待遇調整機制等實行差別化設計，從而最大程度地實現在居民自願參保前提下制度的廣覆蓋，保證制度的可持續發展。譬如，在繳費標準方面，北京市、天津市等少數幾個地區根據上年度城鎮居民人均可支配收入以及***或***農村居民人均純收入的平均值或其一定比例作為繳費基數，而現在更為普遍的做法是直接確定不同檔次的繳費金額，根據當地經濟發展狀況增設或調整。如鄭州市將其繳費基數由上年度城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入的算術平均值調整為固定金額的繳費檔次。浙江省規定繳費標準設為每年 100 元、200 元、300 元、400 元、500 元五個檔次，按不低於地方上年農村居民人均純收入或城鎮居民人均可支配收入 5%的標準，增加和調整若干絕對額繳費檔次。各地實施辦法鼓勵參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得，並根據財力狀況給予不同程度的補助。

　　三、城鄉居民社會養老保險制度執行中存在的問題

　　城鄉居民社會養老保險制度在我國部分地區剛剛建立起來，制度本身及在執行的過程中存在的問題值得我們深入思考。

　　***一***政策宣傳不到位

　　通過調查發現，部分城鄉居民對該制度的瞭解程度極其有限。一些有保障需求且符合參保條件的城鄉居民不知道如何在當地辦理該類保險。還有一些已經參加城鄉居民社會養老保險制度的居民對自己參加了何種保險、今後享受的待遇狀況及相關管理制度的理解程度與實際規定存在較大程度的偏差。這些一方面由於基層政府對制度開展的重視程度不夠，僅當做是一項行政任務或政績指標強勢推行;另一方面我國基本養老保險制度處於不斷的調整和完善時期，在國務院指導意見的基礎上，各省、市、區***縣***也會多次根據自身狀況對原有制度加以調整或出臺新的辦法，群眾接收資訊的渠道單一，導致對制度缺乏足夠的瞭解甚至誤讀。

　　***二***制度的轉移銜接問題

　　為滿足不同群體的養老需求，我國建立起形式多樣的社會養老保險制度，在解決部分群體的養老問題上發揮了積極作用，但是碎片化的制度安排嚴重阻礙著制度間的相互銜接。城鄉居民社會養老保險作為一項新的制度安排，不可避免的面臨著與其他制度之間的銜接問題。例如“新農保”制度與城鄉居民社會養老保險制度的銜接、城鎮職工基本養老保險制度與城鄉居民社會養老保險制度的銜接等。

　　特別是實施城鄉居民社會養老保險制度的地區往往呈現出經濟比較發達，勞動力較為密集，勞動力的流動性較強等特徵。因此，明確的制度銜接安排顯得尤為重要。但是縱觀各省***市***的政策規定，我們發現僅有天津、鄭州等少數幾個地區出臺了具體的辦法，其他地區均未作較為詳細的說明。同時儘管在制度設計上，可以規定流動就業勞動者無論在何地參保，符合條件時均可在全國任意地方的社保機構或銀行領取養老金。但對異地單位繳費的資金劃轉能否到位，流動人員能否按時足額領取養老金，在操作上和具體經辦上仍面臨諸多困難和障礙，這也是覆蓋城鄉各類群體社會養老保險制度在長期執行中面臨的難題應當予以高度重視。

　　***三***基金保值增值問題

　　隨著城鄉居民社會養老保險工作的廣泛展開，其積累的基金總量會急劇增加，如何利用現有基金滾存結餘的運營來達到保值與增值的目的，以便實現制度的可持續發展，成為非常重要的現實問題。《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》規定不允許地方社保基金“入市”和直接投資，使得城鄉居民社會養老保險基金只能通過購買國債、銀行存款的方式實現保值、增值，投資渠道比較單一，從長遠來看將影響到基金的支付能力。

　　***四***保障水平偏低，逆向選擇現象明顯

　　從各地實施城鄉居民社會養老保險制度的情況看，保障水平偏低，不能滿足基本生活需求是各地普遍存在的問題。以鄭州市為例，根據鄭州市城鄉居民基本養老保險待遇測算辦法，一位參保人即使按照最高檔次 1 500 元的年繳費標準繳納養老保險費，繳費年限為 15 年，那麼該參保人月領取個人賬戶養老金為 161.87 元，加上基礎養老金，他能夠領取的養老金合計為 226.87 元。

　　②多數調查物件反映繳費檔次太少，待遇水平過低，參保對於養老問題的解決意義較小。城鄉居民社會養老保險待遇與其他群體的養老金待遇相差懸殊。2011 年，調整後的企業退休人員月人均養老金為 1 531 元，③而企業退休人員的養老金待遇又不及退休公務員的退休金三分之一。這意味著每月 226.87 元的城鄉居民社會養老金，僅僅是企業退休金的 14.8%，更不到公務員退休金的 4.5%。另一方面，年輕人蔘保積極性不高，他們更加看重眼前利益，即使參保也傾向於選擇較低的繳費檔次、較低的費率、較短的投保年限進行投保，還有些年輕人持觀望態度，想等到 40 歲以後再參加。相反年齡在 60週歲以上的老人蔘保熱情很高，造成逆向選擇。