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農業保險作為現代農業發展的三大支柱之一,是構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的重要力量。下文是小編為大家蒐集整理的的內容，歡迎大家閱讀參考!
篇1
淺析農業保險定性問題
摘 要：我國農業保險發展的特殊歷史程序引出定性問題：農業保險是商業保險還是社會保險?其與政策性農業保險的關係是什麼?這些疑問體現在《農業法》和《農業保險條例》中。從地方政府釋出的規範性檔案來看，出現了對農業保險和政策性農業保險不作區分的現象。正確定性農業保險首先要明確其是商業性保險，政策性農業保險作為農業保險的一種形式，理應屬商業性保險，突出的“政策性”不妨礙對農險進行定性。相關立法應該正確定性農業保險，作出相應調整，方利於農業保險的健康發展。
關鍵詞：農業保險;政策性農業保險;性質
《現代漢語詞典》對“定性”一詞有兩種釋義，第一種指“測定物質包含哪種成分及性質”，第二種指“對犯有錯誤或罪行的人，確定其問題的性質”。本文所述“農業保險定性問題研究”便是試圖探討農業保險的性質問題。通過對農業保險發展歷史進行梳理，發現農業保險定性問題是在特殊的歷史背景下產生的，而定性的模糊又體現在農業保險相關立法中。
一、農業保險定性問題的產生
***一***農業保險定性問題產生的歷史淵源
農業保險定性的模糊是有歷史淵源的。1949年新中國成立以後農業保險也恢復了，但卻經歷了兩次停辦，究其原因還是計劃經濟時代對農業保險缺乏制度供給需求。改革開放以後，農業保險制度得以恢復，人保公司對農業保險商業化經營，恢復不久的農業保險蓬勃發展。然而隨著社會主義市場經濟體制的確立，農業保險同時面臨著來自自然與市場的風險，在缺少政府支援的商業化經營模式下，保險機構保費收入極不穩定，部分年份賠付額高於保費收入，經營難以為繼。2004年，農業保險迎來了新的春天，中央在重新開始釋出的1號檔案《中共中央國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》中明確指出“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點”，政策性農業保險試點開始了。此後一直到2015年的11年間***2011年的1號檔案沒有提及農業保險***，1號檔案每年都會對這種新型農業保險提出新要求。
2004年1號檔案裡採“政策性農業保險”的提法，其“政策性”讓人對農業保險的性質產生疑問，也引出了農業保險和政策性農業保險的關係問題：這種新型的農業保險是否完全取代抑或等同於原來的農業保險制度?二者是否具有種屬關聯?政策性農業保險屬於商業保險抑或社會保險?諸多問題和爭議使得農業保險的定性也更加模糊，這種模糊性更是反映在農業保險和政策性農業保險的相關立法及規範性檔案上。
***二***農業保險定性問題產生的原因
美國、加拿大以及我國最初的農業保險試點都是由商業性保險公司經營，屬於商業性保險範疇。試點的失敗使得人們意識到農業保險的特殊性之後政府便開始對農業保險進行扶持，最主要的表現是提供保費補貼、經營管理費用補貼以及稅費的免除。獨特的政策性使得農業保險有了很多和一般財產保險迥異之處，引發了農業保險屬性之爭。歸根結底，爭議是由政府和市場這兩種資源配置方式的不同組合產生的。
政府和市場是資源配置的“兩隻手”，農業保險資源的優化配置，需要政府和市場的配合提供最佳制度安排。當市場主導下的農業保險遭遇瓶頸，人們認識到其屬於準公共物品，需要政府介入扭轉市場失靈。政策性農業保險制度的突出特徵就在於“政府”在農業保險資源配置中佔據主導地位。然而政府深度介入也引發一系列問題：權力尋租、道德風險嚴重、效率低下、缺乏專業保險公司的技術等，這些因素使得農險賠付率過高，財政不堪重負。因此，農業保險資源配置中，政府和市場需要相互配合、相互補充。對於政府的作用，現在有“引導作用”和“主導作用”兩種提法，在農業保險制度運作的不同階段，政府起到的作用是不同的，比如在制度構架和保費補貼方面，政府起著主導作用，而在費率釐定、訂立保險合同、查勘定損、理賠這些方面，政府沒有專業保險公司的技術和經驗，顯然需要發揮市場的主導作用，由保險公司經辦。總之，農業保險運作有些階段政府確實起著主導作用，而在其他階段卻是商業性保險公司起著主導作用，這便是引發農業保險屬性之爭的原因。不能因為看到農業保險政策性強的一面就將其定性為政策性農業保險，要綜合考慮政府和市場在農業保險資源配置中的作用對其進行定性。
二、農業保險定性模糊的體現
2009年新《保險法》在附則中的第186條規定，“國家支援發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定”。作為商業保險的基本法，《保險法》並沒有將農業保險納入調整範圍，也沒有提及政策性農業保險。雖說農業保險由其他法律和行政法另行規定，但遲遲不見專門的立法出臺。從最新修訂的《農業法》和2012年出臺的《農業保險條例》***以下簡稱《條例》***對農業保險的規定來看，亦未能對農業保險進行定性。
***一***《農業法》中的農業保險定性問題
2012年新《農業法》第46條規定“國家建立和完善農業保險制度。國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵、扶持農民和農業生產經營組織，建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務。農業保險實行自願原則，任何組織和個人不得強制農民和農業生產經營組織參加農業保險。”該法條明確了國家建立政策性農業保險的義務，首次在基本法中將政策性農業保險和農業保險置於一個法條的並列條款中，對於二者的關係，學界看法不一。有學者認為政策性農業保險屬於社會保險，商業性保險公司開展的農業保險屬於商業保險，二者沒有交集;也有學者認為政策性農業保險包括商業性保險公司開展的農業保險。可見對我國農業保險定性首先在學理上需要明確二者屬於交叉關係還是並列關係、重合關係。
***二***《農業保險條例》中的農業保險定性問題
2008年保監會與農業部、財政部共同起草《政策性農業保險條例***草案***》，將農業保險定性為政策性農業保險。但是草案引發較多質疑，有學者指出該草案法規的主要內容僅包括政府對某些商業性農業保險的支援、補助等，法規條文主要表現為政策宣示，形式上並不具備完整法律規範的要素，重複作為普通法的《保險法》、《合同法》甚至《民法通則》已有的一般規定。最終草案被擱置。直到2012年，國務院出臺了《農業保險條例》，這是我國第一部專門調整農業保險而釋出的行政法規，《保險法》186條也得以兌現。
《條例》界定了農業保險的內涵，明確了農業保險的推進和監管機構，最為主要的還是對保險合同、保險機構的經營規則和法律責任進行規定。
其一，《農業保險條例》第一條規定“為了規範農業保險活動，保護農業保險活動當事人的合法權益，提高農業生產抗風險能力，促進農業保險事業健康發展，根據《中華人民共和國保險法》、《中華人民共和國農業法》等法律，制定本條例”。明確了《條例》的制定依據是《保險法》和《農業法》。據此，《保險法》的諸多規定適用於農業保險，無論怎麼定性農業保險，農業保險首先是保險，縱使其作為準公共物品具有很強的政策性和公益性，在市場經濟環境下，運用保險的原理探索建立解決災害救助的新方式、新方法同樣顯得意義重大。實踐證明純粹的市場化運作使得保險機構的經營難以為繼，而純粹的政府運作更是難以發揮農業保險的優勢，也不符合市場經濟規律，而當下是要在這種政策環境下更好地發揮市場的作用，使得農業保險更有效率和活力。
其二，明確了農業保險的涵義。農業保險主體包括作為保險人的保險機構***保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織***和作為被保險人的農戶或者團體;農險面向種植業、林業、畜牧業和漁業，訂立保險合同是連線保險人和被保險人的法律事實;保險責任包括自然災害、意外事故、疫病、疾病，從近兩年的實踐來看，保險責任更加廣泛和細化，比如根據標的生長週期劃定不同的保險責任、政府洩洪也被納入保險責任範圍。
其三，《農業保險條例》第三條規定“國家支援發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度。”據此可知政策性農業保險是農業保險的形式之一，因此也要遵循“政府引導、市場運作、自主自願和協同推進”四原則，受保監會監督，國務院農業、林業等部門和縣級以上地方政府負責農業保險的推進管理工作。其四，明確了國家給予部分保險標的保費補貼，國家建立財政支援的農業保險大災風險分散機制，體現了我國農業保險的政策性特徵。
儘管對農業保險與政策性農業保險的關係進行了規定，但是綜合全部法條來看，卻又無法區分二者。《條例》是對農業保險制度進行專門調整的，第4條到第9條卻都是明確政府在農業保險中的角色定位：推進和管理、保費補貼、宣傳和引導、給予保險機構稅費優惠、建立大災風險機制等，這些恰恰是政策性農業保險的應有之義，因此單從《條例》的結構和內容無法把“是否有很強的政策性”作為農業保險和政策性農業保險的區分標準。有學者便主張不對二者作區分，認為一般的農業保險都是政策性保險，但二者顯然不是可以互換的名詞。
***三***地方政府規範性檔案中的農業保險定性問題
農業保險的相關立法較為粗糙，農業保險試點的推行主要依靠國務院部委和各級政府釋出的通知和辦法。早在2007年財政部發布了種養兩業保費補貼暫行辦法，保監會針對規範試點業務和保費管理髮布通知，亦或保監會聯合農業部、財政部發布管理辦法。各級政府再根據部委釋出的通知，制定轄區範圍內的農業保險暫行辦法或者通知。總的來說，農業保險的相關法律法規量少且都是框架性、原則性的規定，政策性農業保險推行至每個省市還是依靠行政力量。
《農業保險條例》頒佈以後，各省都以此為依據之一，制定了本轄區的政策性農業保險試點工作方面的實施辦法或者通知。這些規範性檔案名稱中對農業保險的表述不一，有的稱為農業保險，有的稱為政策性農業保險。比如安徽省省財政廳於2015年釋出了《政策性農業保險實施辦法》直接使用“政策性農業保險”這一稱謂，從檔案的試點品種來看，確是為開展中央提供保費補貼的政策性農業保險試點而釋出***按照2008年財政部印發的通知，中央針對水稻、玉米、棉花、大豆、小麥、油菜、能繁母豬、奶牛提供保費補貼，因此筆者將這類農業保險稱為中央提供保費補貼型的農業保險，這類保險也是典型的政策性農業保險***;重慶市釋出了《重慶市人民政府辦公廳關於加快推進農業保險工作的通知》，該檔案規定了政府扶持的農險品種，明確要強化農業保險政策扶持，亦實質上主要是為了開展政策性農業保險而釋出，《重慶市農業保險保費補貼管理暫行辦法》更是直接針對規範政策性農業保險保費補貼而釋出，卻在檔名中使用了“農業保險”一詞;河南省釋出的《河南省2015年農業保險工作方案》亦採用“農業保險”這一措詞，檔案指出該年度試點品種分為“中央財政補貼的保險品種”和“地方財政補貼的保險品種”兩類，第五部分則是財政補貼的內容，亦實屬政策性農業保險的內容。
稱謂的不嚴謹，反映出農業保險的定性的模糊，容易引發政策性農業保險就是農業保險的誤解。政策性農業保險作為農業保險一種形式，是國家為引導農業保險健康發展而給予扶持產生的制度，這種制度將不會長期存在，法國農業保險的制度變遷便是例證。同樣曾長期實行小農土地所有制、農業經營分散的法國政府在2006年推出新的農業指導法案，並採取了一系列措施，目的在於使農業保險更加市場化和減少對政府補貼的依賴，例如，主要農作物遭遇自然災害不再由國家農業災害保證基金負責賠償，而是由保險公司賠付;取消《農業互助保險法》中對互助保險機構的稅收優惠政策等，成立農業保險全國委員會，負責協調政府、農業就業人員和保險公司之間的關係。可以大膽的預見，在政策性農業保險發展到一定階段後，政府會逐漸抽離，減少扶持力度，農業保險市場成為健康且能獨立運轉的市場。政策性農業保險是某個特定時期的產物，是經過實踐檢驗的符合我國目前農業發展需求的一種農業保險，絕不能將其等同於農業保險。目前的政策性農業保險“低保障，廣覆蓋”，較低的保障水平使得很多農戶缺乏購買農險的動力，這是目前農險制度的窘境，筆者通過和家鄉的幾家投保農戶交談，發現說起農業保險時，他們都會有“農業保險賠付額低”的認知。窘境是暫時的，隨著經濟不斷髮展、保險品種的豐富，未來的農險保障水平會更高，滿足投保方的多元化需求。若繼續將政策性農業保險等同於農業保險，“政府提供保費補貼”、“農險賠付額低”將會成為投保方對農業保險的固有認知，非常不利於保險意識的培養。
三、正確定性農業保險
***一***現行農業保險屬於商業性保險
1.農業保險屬性之爭
經濟學界運用福利經濟學和公共部門經濟學分析農業保險，認為其屬於準公共物品，私法主體獨自開辦的農險很難成功，政府理應介入。因此農業保險屬政策性保險，不屬於商業保險的範疇，它是國家為穩定國民經濟基礎、加強農業保護而實行的一種政策，是一種國家意志的體現，需要政府的扶持才能開展，而非一般的、以營利為目的的保險合同買與賣的經濟活動[ ]。法學界有學者將農業保險分為農業社會保險***由公法調整***和商業性農業保險，政策性農業保險屬於後者;也有學者主張將保險分為商業保險和政策性保險，政策性保險又分為經濟政策性保險和社會政策性保險，現行政府給予保費補貼的農業保險屬於經濟政策性保險，政府對其監管且直接介入其中，但是仍需適用商業保險的部分原理，如最大誠信原則、保險利益原則、損失填補原則、多數人蔘加等等。雖然學者們的意見沒有完全統一，但是達成了部分共識：其一，我國現在推行的、財政給予保費補貼的政策性農業保險是為了實現政策目標，有很強的政策性。其二，這種形式的農業保險仍然要運用商業保險原理。其三，政策性農業保險需要國家劃定明確範圍，除此之外還有其他形式的農業保險如互助合作保險及純商業化經營的農業保險。
2.農業保險屬性在《農業保險條例》中的體現
《條例》沒有明確農業保險屬於商業保險，但是通過以下幾個方面可以推斷出其屬於商業保險性質：其一，《條例》制定依據包括《保險法》，而《保險法》正是為了規制商業保險，這就決定了屬財產險的農業保險需要遵循商業保險的某些規則，從保險合同的訂立到查勘定損都需要以商業保險原理為依託。實踐證明，違背了某些商業保險規則的農險是不能取得成功的，例如我國曾經開辦了諸多片區內的農險試點，但都未成功，原因之一便是不符合大數法則。現今的農險都是在全國範圍內開展，使得風險在更大範圍內得以分散。其二，從農險經營主體上看，以盈利為目的的商業保險公司是主力。並且有了一套商業保險公司進入和退出農險領域的機制、符合法定條件、經保監會批准的保險公司便可以經營農險。非營利性質的農業互助保險組織是助力，在我國的實踐還不成熟，目前只有黑龍江的陽光農業相互保險公司和寧波慈溪保險互助社，其他則以協會形式存在。農業互助保險組織數量和保險產品都較少，商業性保險公司才是農業保險的主力軍。其三，農業保險四原則***政府引導、市場運作、自主自願和協同推進***強調市場化運作而政府起著引導作用;農戶自願參加農業保險而不能強制其參加，這就和社會保險區別開來。其四，農業保險和一般的商業保險是同一個監管機構。雖然許多學者認為農業保險政策性較強，呼籲建立一個專門的農險監管機構，但是筆者認為這是一項牽一髮而動全身的工程，不僅需要頂層制度設計，還需將其分支機構落實到基層，甚至關乎整個農險制度的改革，短期內很難成立。就目前來講，由保監會監管是最合適的。綜上所述，《條例》默認了農業保險的商業性質。政策性農業保險作為農業保險的形式之一自然也屬於商業性保險。
***二***政策性農業保險“政策性”之體現
大多數國家對農業保險進行政策性扶持，如美國、法國、日本等國家。現今世界主要國家中沒有哪一個國家將農業保險全部定性為政策性保險，基本上都是根據農業在國家中的地位、農業保險標的在國計民生中的地位區別處理，將關乎國計民生的重要農產品劃到政策性農業保險的範圍中。我國亦是本著“保大宗”的原則，給予糧棉油等重要作物保費補貼，其他農作物地方政府自願開展試點並提供保費補貼，中央通過“以獎代補”的方式給予支援。據此，筆者將我國政策性農業保險分為兩種，一種是中央保費補貼型農險，這類農險也要求地方政府配套提供保費補貼;一種是地方財政補貼型農險，中央以獎代補。這兩類政策性農業保險的劃分並不是恆定的，某些農作物由於戰略地位的相應調整也可能被納入中央保費補貼範圍。政策性農業保險除了具有農業保險地域性、季節性、經營成果的週期性、高風險這些一般特徵之外，還具有以下特點：
首先，我國政策性農業保險採用政府引導和支援下的商業性保險公司自主經營模式。政府和市場是農業保險資源的制度安排。其次，具有極強的“政策性”。政府提供一定比例的保費補貼是最為重要的一環。此外，從政策性農業保險的運作來看，形成中央主導、地方政府響應的形式，主要靠行政手段推行，政府積極引導與強力推動可從中央1號檔案，國務院機構如保監會與財政部發布的辦法和通知，地方政府出臺的試點方案和暫行辦法三個層面來理解。每年的1號檔案都規劃政策性農業保險發展方向，各級政府據此釋出規範性檔案，將中央政策落到實處。從其他國家開辦政策性農業保險的實踐來看，政府還會提供給保險公司費用補貼和稅費免除，隨著我國財力的提升，這將也是農業保險補貼的應有之義。總之，政策性農業保險極強的政策性是和一般農險的重要區分點。
***三***相關立法應正確定性農業保險
《政策性農業保險條例》曾於2007年納入國務院立法規劃，並由保監會起草。經過十多次易稿的《政策性農業保險條例***草案***》在向國務院法制辦提交後，因財政部對“政策性保險”定位的不同意見而最終被否。後《農業保險條例》默認了農業保險為商業保險，但在最後關頭，加進第三條第一款“國家支援發展多種形式的農業保險，健全政策性農業保險制度”，這體現了立法的折衷。立法的過程是曲折的，再三權衡的《農業保險條例》邏輯並不完美。總則***尤其是第五到第九條***的後半部分是對政策性農業保險的規定，立法者將規制政策性農業保險的法條放在具有普遍適用性的總則裡是極為不妥的，畢竟政策性農業保險只是農業保險形式之一。這容易給人造成農業保險就是政策性農業保險，所有的農險都應該得到財政的支援的誤解。
筆者認為，《農業保險條例》總則應是對農業保險具有普遍適用性的條文，涉及到政策性農業保險的事項，如保費補貼，財政支援的事項可以另起一章，而非放在總則裡，或許另行出臺《政策性農業保險條例》，我國目前正在試點的大多是政策性農業保險，各省政府為部署本省政策性農業保險而釋出的檔案***如安徽省《政策性農業保險實施辦法》***實質上就是政策性農業保險的一套完整規範，因此《政策性農業保險條例》的立法有實踐基礎和現實需求。此外，各級政府的規範性檔案若是為了推進政策性農業保險而釋出，便應在檔名稱採用“政策性農業保險”一詞，如此以來方能利於對農業保險、政策性農業保險正確定性，推動農業保險的健康發展。
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