試論地方政府債務形成原因

　　一、地方政府債務現狀

　　據國家審計署最新審計公告顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。根據近年來地方政府性債務在舉債主體和融資方式上出現的新情況，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業單位為其他單位提供擔保形成的債務383.52億元;在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業、自收自支事業單位等新的舉債主體和通過BT建設-移交、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性專案舉借，且由非財政資金償還的債務19730.13億元[1]。

　　根據表中統計資料分析可得，地方政府負有償還責任的債務佔60.85%;而政府或有債務佔39.15%，其中政府負有擔保責任的債務佔14.90%，政府可能承擔一定救助責任的債務佔

　　24.25%。不難看出，地方政府債務中負有償還責任的債務佔大部分，並將產生深遠影響。

　　二、地方政府債務形成的原因

　　一財權與事權。

　　1、體制因素。隨著科技經濟的發展，在工業化市場經濟體制不斷完善和加快的程序中，由於管理體制還比較滯後，於是不得已必須增加地方政府的權力，導致地方政府權力和原來的財政收入不相匹配，原來的財政收入不足以適應的權力發展的需要，因而導致了政府事權與財權不適應的現狀。

　　1 政府間事權劃分不清。我國中央政府和地方政府事權的劃分界限不明確，交叉、缺位以及越位的現象在中央與地方政府之間普遍存在，致使二者不能更好地各司其職。有些本應由中央政府承辦的事情卻推諉給地方政府負責，而應由地方政府負責的事情卻被中央政府包攬，各級政府的事權界定不嚴格。

　　2 政府間財權劃分不明確。各級政府間的財權劃分，是分級財政的核心內容，也是財政體制所要解決的主要問題。財權劃分應該做好如何在各級政府間劃分財政許可權，而不僅僅是是分割財政收入。中央與地方政府財權與事權的不確定，導致地方政府在投資上傾向於進行短期投資，更有甚者出於投機性動機犧牲掉有限的資源。地方政府出現了財權日益與事權相脫節的現象，各級政府承擔本級的事務和責任，而且下級政府必須執行上級政府的決策和命令，這就為上級政府事權下移提供了可能，最終使地方政府負擔過重，遠遠無法實現財權與事權的匹配[2]。財政權利的大小決定了事權的執行情況，而財權有又在一定程度上以事權為依據，二者統一協調才能保證政府職能的高效執行。

　　2、公共品的提供不合理導致事權劃分上下不公。公共品指一種商品，其效用不可分割地影響整個公眾，而不管其中任何個人是否願意消費。由於公共品具有非競爭性、非排他性和不可分割性，使市場機制在公共品的供給上存在市場失靈，價格機制不能引導資源的合理有效地配置，因而公共品必須通過財政機制向社會提供，滿足作為群體的社會成員的公共管理需要。然而，我國公共品提供的劃分上存在著不合理的情況。最基本的公共產品，例如，基礎教育和公共衛生這類區域性外溢效應較強的公共品以及對農村的扶持等往往由供應能力相對較低的地方政府承擔。

　　3、事權與轉移支付的匹配。中央為了確保的巨集觀調控能力，在稅收的劃分上就會偏重於對中央稅收的提高，然而地方稅收的不足致使地方的財力不能與其事權相適應，這就必然要求中央政府對地方政府在財力上給予一定的補助，從而使財權與事權相匹配。但是目前的轉移支付制度仍存在不完善的地方：一是轉移支付形式不規範、隨意性很大，導致補助力度不夠;二是轉移支付中很大一部分是稅收返還，即這部分轉移支付與該地方政府的收入成相關，這樣一來就很大程度上降低了轉移支付的作用;三是轉移支付中專項款佔的比例比較大，而專項款是已經明確規定了用途的款項，地方政府只能專款專用而不能有很好的自主支配。轉移支付並不是根據事權大小來分配，轉移支付制度和事權尚不能很好的匹配。

　　二地方政府雙重代理身份

　　根據我國幹部任用的現行體制，上級政府對地方政府委任或罷免行政長官具有決定性的作用，在上級政府和當地政府官員之間就形成了委託代理關係。從理論上說，當地政府官員是該地區的人民的代表，人民賦予其享有公共事務管理的實施的權利。實際上，地方政府官員為了自己的政治前途，都在一定程度上考慮居民。因此，事實上形成了上級政府與地方政府官員及地方政府官員與轄區內的企業和居民的雙向委託代理關係，使地方政府官員就成了上級政府和轄區內的企業和居民的雙重代理人，這種雙重代理人的身份安排一開始便使代理人的權利與義務的路徑模糊，不便於界定代理者的責任。這樣，地方政府官員的經濟人身份，使他們在政治活動中效用最大化傾向在所難免。[3]

　　1、資訊不對稱。資訊不對稱的問題是普遍存在的。所謂的資訊不對稱是指市場交易的各方所擁有的資訊不對等，買賣雙方所掌握的商品或服務的價格、質量等資訊不相同，即一方比另一方佔有更多的相關資訊，處於資訊優勢地位，而另一方則處於資訊劣勢地位。在地方政府與上級政府的委託—代理關係中，地方政府作為代理人，完成由作為委託人的上級政府指派的各種任務，包括經濟增長、保護環境、計劃生育、社保醫療等，上級政府根據上述任務的完成情況評價下級政府的公共管理水平。雖然上級政府擁有法律所賦予的監督等職權，但由於資訊成本或監督成本都較高，上級政府難以控制地方官員的行為，從而導致地方政府既脫離當地居民，也遠離中央或上級政府的局面，結果便產生了嚴重的“內部人控制”問題。內部人控制其實就是代理人通過其資訊優勢和權力侵犯委託人的利益，地方政府所掌握的資訊比上級政府多，上級政府與地方政府之間存在著資訊不對稱。因此，上級政府對於地方政府提出的預算請求，往往沒有充分的資訊來判別其真偽和提出異議。

　　2、內生放大機制。下級官員為了顯示政績而有擴大預算規模的內在激勵，上級官員也不例外。因為地方政府的擴大支出行為，客觀上也能為其上級的政績增光添彩，只要其預算規模不足以大到引發社會和經濟動盪的上限，上級政府或官員是不會採取嚴厲的控制措施的，反過來往往還會採取默許式的鼓勵，基於上級政府或官員的這種心理，下屬更加肆意擴大預算規模，於是再進一步加大支出和舉債規模。這樣，在利益的驅使下各級政府與官員都會產生進一步的投機與短期的支出擴張行為，預算支出規模的擴張通過上下級不斷傳遞，於是產生強烈的放大作用，最終將導致不堪設想的後果，現實中地方政府債務問題的嚴重性已經給出了很好的證明。

　　三政績考核機制下的政府投資動機

　　強烈的投資動機是導致我國地方政府債務擴張的又一重要原因。在現行的體制中，地方官員的激勵主要是地方經濟發展中蘊藏的政治晉升，地方官員都處在一種政治晉升的博弈中，基於這種激勵，他們會以理性經濟人的姿態而採取相應的行動。具體來說，地方政府之所以有強烈的動機進行投資，根本的原因就在於官員的政績考核機制。由於我國政府官員具有雙重屬性：一方面是經濟參與者，即像市場上的經濟主體關注經濟利益;同時另一方面也是政治參與者，關注政治晉升和政治利益[4]。

　　我國現有的這種政績考核體制最終會導致了三種結果：第一，激烈的晉升競爭機制誘使地方官員過多地關注任期內的“政績工程”;第二，上下級之間的資訊不對稱導致地方官員以“資源密集型”工程發出有關自己政績的訊號，以求得職務上的晉升;第三，上述行為又由於同級政府官員之間的職場競賽而被強化和延續。上述三個方面的因素互動作用，強化了地方官員進行大規模固定資產投資的動機[5]。

　　四金融體系預算軟約束

　　對於政府來說，上級政府向地方政府提供的預算資金未能執行約定，使地方政府的資金運用超過了它的當期收益的範圍。這當然也與分稅制改革有關，上級政府將大稅種收入囊中，同時由於事權層層下放，地方政府收入與支出相差甚遠，致使地方政府不得已超越預算約束，通過各種途徑籌集資金。我國的金融機構特別是國有商業銀行會屈服於政治壓力，導致“金融機構財政化”，積極地為地方政府提供信貸支援，在預算軟約束和金融機構各種優惠條件的雙重激勵下，地方政府將貸款當作是解決發展資金不足的必然選擇，而金融機構由於不承擔經營虧損和儲戶存款損失的責任，容易被權力制約，而且由於在資金使用方面缺乏監督甚至攀比浪費，最終形成鉅額債務。

　　中國政府預算軟約束主要體現為：政府預算先執行後審批;預留政府預算資金，或隨意調劑使用，或截留、擠佔、挪用預算資金，導致部分預算資金不能落實到具體的部門和專案，並使政府預算達不到有效約束有關政府部門的行為;大量財政性資金沒有納入政府預算;任意突破政府預算約束，增加支出專案，擴大預算支出，釀成鉅額財政赤字，這導致各級政府公共財政支出陷入困境，各級政府積累起了鉅額赤字與債務，從而威脅到國家經濟安全與社會穩定。