淺談賦予地方稅收立法權的理論依據與實踐原則

　　所謂稅收立法權，是指國家的立法機關或者政權機關依照法定程式享有的制定、修改、補充、解釋和廢止稅收法律，以及調整稅收徵納關係的權力。地方稅收立法權則是指地方立法機關和地方政府所享有的稅收立法權。目前，我國在稅收立法權方面仍然強調稅收政策統一、稅權集中，《國務院關於實行分稅制財政管理體制的決定》中明文規定：中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。地方在法律上並不享有獨立的、完整的稅收立法權。稅收立法權高度集中於中央，與我國的政治經濟體制和歷史文化傳統有著密切的聯絡，也是我國法權高度集中、中央統攬全域性並實施巨集觀調控的客觀要求，對於提高中央財力、維護國家稅收政策的權威性和統一性發揮了積極的作用。然而，隨著社會經濟的發展，高度集中的稅收立法權導致稅收管理體制僵化，制約了稅收調控作用的發揮和經濟效率的提高，己嚴重影響了地方因地制宜配置資源、安排收支及提供公共服務的能力和效果。因此，適當賦予地方稅收立法權具有重要的理論意義和現實意義。

　　一、賦予地方稅收立法權的理論依據

　　***一***賦予地方稅收立法權具有法學理論基礎

　　我國憲法規定，省、自治區、直轄市和國務院批准的較大市的人民代表大會及其常務委員會和人民政府在不與憲法、法律和行政法規相牴觸的情況下，可以制定地方性法規和規章。從理論上講，憲法在將立法權賦予地方時，並沒有將稅收立法權明確排除在外，地方作為立法主體應享有一定的稅收立法權，這是賦予地方稅收立法權的根本法律依據。我國《立法法》第8條規定，“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律”;第9條規定，有關稅收的基本制度，如果“尚未制定法律的，全國人大及其會有權做出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項制定行政法規”。可以看出，《立法法》既強調了全國人大及其會在制定稅收法律方面的主導地位，同時也考慮到我國的稅收法律關係具有複雜多變的特點，因此僅規定有關稅收的基本制度和法律由全國人大及其會制定，一般的稅收法律法規可以授權國務院及其財政和稅收主管部門或者地方立法。《稅收徵收管理法》第3條規定，“稅收的開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相牴觸的規定。”由此可見，稅收的開徵、停徵以及減稅、免稅、退稅、補稅只能由全國人大及其會進行立法規範，但是稅收立法權涉及的內容很多，地方完全可以就其它事項行使稅收立法權，在法律規定的範圍內對相關稅收要素進行調整。

　　***二***社會公共產品理論要求賦予地方稅收立法權

　　稅收是對社會產品特別是對社會公共產品的一種分配活動。政府通過徵稅籌集資金，提供社會需要的公共產品，因此稅收立法權與公共產品的提供密切相關。由於政府作為提供公共產品的主體具有鮮明的層次性，而公共產品的受益群體又具有區域差異性，中央政府不可能瞭解每個地方政府和受眾的不同需要，在全國範圍內提供相同的公共產品不僅降低效率，還會造成資源的浪費，較之於中央政府，地方政府無疑在對本地區發展情況的把握方面具有明顯的資訊資源優勢，更瞭解本地經濟發展情況，更瞭解本地民眾需求，這就有利於向公民提供更有效和更需要的公共產品。同時，地方政府提供地方公共產品有利於政府權責的清晰劃分，能夠使公民更加便於監督地方政府，使其在公共產品的提供上更具有針對性和高效性，從而提高地方政府提供公共產品的效率和效益。這就要求地方政府擔當起向本地區的公民提供最有效的公共產品的責任，也就需要有一定的財政自主權，這樣才能夠使地方政府有充足的自有財政收入去提供有利於本地區發展的公共產品，而政府為了確保提供公共產品時的效率最大化，就必須擁有提供適合本地發展的公共產品的財政投入，這也就要求地方政府擁有稅收立法權。

　　***三***賦予地方稅收立法權是規範地方財政收入的需要

　　目前，我國地方參與國民收入分配的依據和方式很不規範，地方沒有獨立、完整的稅收立法權是造成這一現象的根本原因。改革開放以來，為調動地方發展經濟、管理社會事務、提供公共服務的主動性和積極性，中央逐步下放了部分事權和財權，地方變成了一個具有相對獨立管理和控制職能的層級主體，在決定和處理本區域內的政治、經濟和社會事務方面擁有了越來越多的獨立性和自主權。而政府履行公共服務、社會福利、維護社會治安、進行基礎設施建設等一切公共事務，皆必須以財政為基礎。然而，地方在支出需求不斷擴大的情況下，卻沒有獨立的取得財政收入的稅收立法權，地方政府的財權無法和事權相配，各級政府在不能通過稅收這個合法渠道取得足額財政收入的情況下，必然要通過其他非稅收途徑籌措收入，這其中一些變通的措施就應運而生，如以權代法，以費擠稅的現象，不管這些收入的取得是否具有經濟上的合理性，它們在法律上都不具有正當性、合法性。法外收費行為的存在，嚴重破壞了國家法制的統一，削弱了中央立法的權威，侵蝕了法定稅基。賦予地方部分稅收立法權，使地方能夠通過稅收立法權因地制宜地合法取得收入，為地方政府提供公共產品和服務奠定財政基礎，只有這樣，才能從根本上規範地方的財政收入行為。

　　***四***賦予地方稅收立法權有利於優化資源配置

　　稅收立法權是一種重要的資源配置權，其配置的效益如何直接取決於立法主體在立法決策過程中對相關資訊的掌握程度。按照經濟學上資源配置效率原理，一級決策主體的管理半徑是有限的，超越範圍之外，該主體獲取的資訊就不完全，所作出的決策便難以真實反映客觀情況和實際需要，所提供的公共服務和公共產品也難以符合當地民眾的偏好。我國幅員遼闊，人口眾多，民族風情各異，區域經濟發展不平衡，地區間資源優勢和稅源條件有很大差異。考慮這些客觀情況，全部稅法都由中央集中制定，就很難適應各地的現實要求。較之中央政府，地方政府更貼近居民和社群，在充分掌握和收集地區經濟資訊上具有比較優勢，能貼切的瞭解社會和個人的需求並及時準確地作出針對性的反應。因此，地方政府理應在地方資源配置中發揮不可或缺的作用。而地方稅是配置地方資源的重要經濟槓桿，這就自然要求地方擁有一定的稅收立法權，允許地方根據當地經濟、稅源狀況、財政收支需要、經濟發展目標等客觀情況，確定稅基，選擇稅種，調整稅率。通過地方稅收立法權因地制宜地優化區域資源配置，使地區政治、經濟、社會生活協調發展，進而促進社會主義和諧社會的構建。

　　二、賦予地方稅收立法權的實踐原則

　　***一***兼顧中央巨集觀調控與地方因地制宜

　　我國是實行單一制政治體制的社會主義國家，在稅收上要維護國家稅法的統一和完整，發揮稅收的巨集觀調控功能，統一協調全國各地區的稅收活動，維護全國統一市場和企業平等競爭。所以涉及國家巨集觀調控，對整個市場環境和國民經濟有重大影響的稅收立法權如中央稅與共享稅的稅收立法權須集中於中央，以加強中央的統一領導，維護中央權威，增強中央的巨集觀調控能力。考慮到我國各地經濟發展和資源狀況的差異，為便於地方政府因地制宜處理一些地方性稅收問題，更好地通過稅收組織收入滿足地方事權以及利用稅收槓桿調控地方經濟的需要，就要求賦予地方部分稅收立法權。所以那些不涉及整個國民經濟，只對地方經濟有影響，能夠有利於地方因地制宜配置資源的稅收立法權可以下放給地方。所以，既不能因為要確保中央的巨集觀調控而將稅收立法權完全集中於中央，由此忽視地方的發展需要，也不能為了地方能夠因地制宜地配置資源而過度地下放稅收立法權給地方，由此影響到中央的巨集觀調控。

　　***二***堅持事權、財權、稅權相統一

　　事權是基礎，財權是履行事權的保證，稅權是實現財權的手段。分稅制財政體制使地方各級政府的事權逐漸明確，對於調控地方經濟，發展公共事業的作用越來越大，而所需公共支出必須以財權為保障。因此，財權在這裡不是簡單的收入和權力問題，而是義務，包括利用財政槓桿調控經濟的義務和利用財政收入支付公共需求的義務。但是，如果只規定中央或地方應盡的義務，而不賦予其相應的權利，就會在很大程度上打擊其主動性;反之，就很有可能成為權力濫用的源泉。由於稅收具有的組織收入和調控經濟的功能，特別是稅收成為財政收入最主要的來源，稅收管理權也就必然成為實現財政收入的手段。按照事權、財權與稅權相統一的原則，合理劃分中央和地方稅收立法權，賦予地方政府一定的稅收立法權，以保證地方根據社會經濟發展的實際狀況調整稅收政策，組織財政收入，按地方經濟的特點和需求實施巨集觀調控。只有這樣，才能充分調動中央和地方的積極性，才能保證各級政府履行自己的事權。

　　***三***堅持法定原則

　　法定原則就是在確立地方稅收立法權時嚴格依法進行，一方面，明確地方的稅收立法許可權，使其更為具體化、規範化，具體來說應該依法明確哪些是具有稅收立法權的地方機關，然後確立相應機構享有多大範圍的稅收立法權;另一方面，地方稅收立法的主體、立法的許可權及其相互之間的關係應以法律的形式穩固下來。而稅收立法權只是地方稅收法律體系的一部分，地方稅收法律體系和稅制結構體系共同構成完整的地方稅體系。因此，賦予地方稅收立法權有必要結合稅收執法權和稅收司法權的縱向劃分問題，進一步明確地方政府的稅收執法權和司法權，形成一個與分稅制財政體制相適應的地方稅收法律體系。有了法律的約束，地方有權立法的機關就能夠受法律的限制在自己擁有的許可權範圍內依法正確並且合理的行使自己的稅收立法權。法定原則清楚界定了地方稅收法規、地方稅收規章的邊界，只有遵守稅收法定原則才能有利於明確地方稅收立法機關的立法責任，從而使立法能夠有效地實施，法律監督也能有效的執行。