試論地方稅收管理許可權的改革和完善

    論文關鍵詞:地方稅　管理許可權　稅收管理體制 
　　論文摘要:目前我國存在稅收立法權高度集中、執法權劃分錯位等問題，應該在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅收管理權，以調動中央和地方兩個積極性，分步實施稅收制度的改革。 
　　黨的十六屆三中全會提出“分步實施稅收制度改革……在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅收管理權”。當前，加快地方稅管理許可權改革，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的分稅制財政體制，對於正確處理中央與地方的財政關係，調動中央與地方兩個積極性，均具有十分重要的意義。本文就我國地方稅管理許可權的改革進行初步探討。 

    一、地方稅管理許可權的概念和內涵 
    地方稅管理許可權是指建立地方稅收制度，執行地方稅收制度，保衛地方稅收制度的許可權。地方稅管理許可權具有相對性、特定性、規定性的特徵。所謂相對性是指，地方稅管理許可權是相對於中央稅管理許可權而產生的;所謂特定性是指，地方稅管理許可權是由特定分稅制財政體制所決定的;所謂規定性是指，地方稅管理許可權是稅收法律、法規所規定的。 
    地方稅管理許可權包括;地方稅收立法、執法、司法等內容。三者是一個不可分割的有機整體，互為條件、互相作用，共同構成地方稅管理許可權。其中地方稅收立法是核心，地方稅收執法是關鍵，地方稅收司法是保證。 
    二、我國地方稅管理許可權的現狀 
    1994年1月1日，我國實行了分稅制財政體制，較好地規範了地方和中央政府利益分配關係，保證了中央政府和地方政府財政的穩定增長，加強了巨集觀調控。但是，在中央對地方稅收管理許可權劃分上，立法權高度集中，執法權劃分錯位，司法權尚未健全，依法治稅的體制保障還不完善。 
    一立法權高度集中，稅收職能作用難以充分發揮 
    分稅制改革已歷時10年，但地方稅制的改革整體推進緩慢，立法權高度集中，不利於稅收職能作用的充分發揮。城市維護建設稅、車船使用稅、房產稅、土地使用稅的改革均未到位，徵稅範圍、計稅依據及稅率、稅額難以適應市場經濟和社會的發展及財源建設的要求，中央立法不出臺，地方又沒有立法權，新體制舊稅制，既造成了地方財政收人規模過小，又沒有發揮這些稅種在市場經濟條件下的調節功能。這種地方稅收立法權高度集中在中央，一方面挫傷了地方政府的積極性，誘發了地方政府不規範的徵收行為;另一方面，制約了地方稅體系的形成，影響了地方經濟的發展。 
    二執法權劃分錯位，不利於地方經濟發展 
    稅收執法許可權的劃分，主要是國稅、地稅執法許可權的分配。分稅制是按稅種劃分了中央稅和地方稅，但在實際操作中，卻與分稅制原則相背離，被劃分為地方徵管的營業稅，有幾個行業又劃分為國稅徵管;對企業所得稅，則又按行政隸屬關係而不是按稅種劃分收人;在地方企業所得稅中，又將地方銀行及非銀行金融企業甚至集體性質的信用合作社所得稅也劃歸中央收人;2002年實施的企業所得稅管理許可權調整，將企業所得稅的人庫級次進行了調整，又將新辦企業的企業所得稅劃歸國稅管理，並將所得稅確定為共享稅，中央地方“五五分”。這種不規範的劃分執法權，在客觀上造成了我國的分稅制是“選稅制”、“分錢制”，導致了地方稅源日趨萎縮，地方財政日見匾乏，地方鼓勵投資的積極性受到極大的挫傷。 
    三司法權尚未健全，對涉稅犯罪的打擊力度不夠 
    稅收司法權是確保稅收立法、稅收執法得以順暢實施、落實的重要手段。稅收司法保衛體系是隨著稅收的產生而產生的，並伴隨著稅收的發展而發展。由於我國地方稅收司法權尚未健全，對涉稅犯罪還不能做出及時、準確的反映，打擊力度不夠。 
    三、國際上地方稅管理許可權劃分的模式 
    世界各國實行的分稅制對地方稅管理許可權的劃分，大都是由各國政體所決定的。研究表明，世界各國政體不同，對地方稅管理許可權劃分就不同，“集權”、“分權”、適度“分權”也不盡相同，歸納起來，國際上大體有三種地方稅管理許可權劃分模式: 
   一徹底“分權”模式 
    這種模式以聯邦制政體較為典型，如美國是一個聯邦制國家，政府分聯邦、州和地方三級，其政治制度的基本特徵是“三權”分立。即國家權力分為立法權、行政權和司法權三部分，分別由國會、總統和法院行使，彼此相互制約。聯邦憲法明確規定了各級政府的地位和權力，三級政府都有各自獨立的立法、執法、司法部分。與聯邦制政體相適應，地方具有獨立的稅收立法權、稅收執法權、稅收司法權。瑞典、義大利等國，也實行徹底分稅制。這種模式的特點是稅種和稅收關係定型化，稅收管理許可權劃分清楚，是一種完全的分稅制。 
    二高度“集權”模式 
    這種模式以中央集權制政體較為典型，如法國是一箇中央集權制國家，中央在地方稅管理許可權劃分上，雖然也實行了分稅制，但地方政府沒有稅收立法權、執法權、司法權，全部由中央政府集中管理。與中央集權制政體相適應，只設國家稅務局，地方稅由國家稅務局派出的機構代為徵收。這種模式特點是稅種和稅收關係單邊化，是一種不徹底的分稅制。

三適度“分權”模式 
    這種模式以聯邦制政體較為典型。如德國是一個聯邦制國家，在地方稅管理許可權劃分上，中央稅、共享稅和一些大的地方稅稅種，立法權在中央。對一些具有地方特色的稅種立法權，統一由地方立法，三級政府都有各自獨立的稅收體系，都設立了地方稅機構。然而，地方具有稅收執法權、司法權、部分立法權。這種模式特點是稅種和稅收關係趨於合理化，地方稅管理許可權劃分適度，是一種集“分權”與“集權”相相容的分稅制。 
    綜上所述，世界各國實行的分稅制，對地方稅收立法權、執法權、司法權的劃分，揭示了兩條共性規律:一是國家政體與地方稅收立法權、執法權、司法權是相一致的。聯邦制政體三級政府，均具有獨立的立法權、執法權、司法權或部分立法權。中央集權制政體三級政府，稅收立法權、司法權全部集中在中央，地方只有執法權;二是地方擁有獨立的稅收立法權、執法權、司法權，是世界上大多數國家實行分稅制的成功經驗。我們認為，上述兩條就是地方稅管理許可權劃分的共性規律。 
    四、我國地方稅管理許可權劃分的改革 
    根據我國中央集權制特徵和基本國情，在全國規範分稅制的基礎上，借鑑國際經驗，合理劃分地方稅管理許可權，選擇適合我國國情的適度“分權”模式。即地方應具有獨立的稅收執法權、稅收司法權和適當的稅收立法權模式。 
    一關於地方稅收立法權 
    地方稅收立法權劃分的總體目標是:堅持以中央立法為主，地方部分立法為輔，實現地方相對獨立立法、執法、司法的適度“分權”目標模式。 
    1.對中央、地方共享稅稅收立法權、解釋權、開徵停徵權、調整權、減免稅權以及稅收加徵權等，均由中央統一立法。 
    2.對具有巨集觀調控功能的個人所得稅、企業所得稅、固定資產投資方向調節稅，其稅收的立法權、解釋權、開徵停徵權，應統一由中央掌管，但對稅收調整權應部分下放給省、自治區、直轄市。這有利於調動地方的積極性，因地制宜地處理好稅收問題，充分發揮這些地方稅骨幹稅種調控經濟的作用。 
    3.對具有周期性波動的稅種、生產要素基本不變的稅種以及帶有地方特色的小稅種，如屠宰稅、筵席稅、車船使用稅、土地使用稅等，其稅收的立法權、解釋權、開徵停徵權、調整權、減免權、加徵權等均由地方在中央統一稅則的前提下，有相對獨立的自主立法權，以調動地方政府理財的積極性。 
    二關於地方稅收執法權 
    總的來講，應堅持合理劃分、簡化程式、降低成本、屬性歸位的原則，劃分地方稅收執法許可權。 
    1.實行稅源共享，分別徵收。既符合國際一般慣例，也符合我國國情，還符合地方稅收執法實踐。實行同源共享，分別徵收，主要是中央、地方的共享稅增值稅、資源稅、證券交易稅，按照各自分成的比例，分別由國稅和地稅執法機關，從共享稅稅源中分別徵收。這樣，不僅實現了稅源共享，而且簡化了轉移支付手續，既有利於國家巨集觀調控，又有利於地方經濟穩定增長，還有利於培植共享稅源。 
    2.實行稅種歸屬，各自徵收。根據分稅制權責對稱的原則，我國建立了國稅、地稅兩套執法機構，中央稅由國家稅務局徵收，地方稅由地方稅務局徵收，並初步建立了以稅種歸屬來劃分中央和地方兩套稅制。但是，在實際操作中，以稅種歸屬劃分稅收收人，還沒有徹底得到解決，個人所得稅可以實行分享，企業所得稅應全部劃歸地方管理，收人歸地方財政，以激發地方創優環境，吸引投資，鼓勵經濟增長的積極性。 
    三關於地方稅收司法權 
    根據我國稅收秩序的現狀，應抓緊建立稅收司法保衛體系，我們認為，這個體系應由公安、檢察、審判三個機構組成。一是成立稅務警察機構，實行地方稅務局與公安雙重領導;二是檢察機關設立專門的稅務檢察機構;三是司法審判機構設立專門的稅務案件審判機構。