試析統籌城鄉養老保險制度的思考

　　【論文摘要】目前我國實施的福利和社會保障制度限制了勞動者的自由流動和城鄉人口的融和。統籌城鄉養老保險制度建設，統籌城鄉發展，破解二元化社會結構是構建社會主義和諧社會亟須解決的一項重要課題。
　　【論文關鍵詞】統籌城鄉發展；二元化社會結構；養老保險制度
　　
　　自改革開放以來，我國的城鄉經濟得到了快速發展，特別是確定建立社會主義市場經濟體制後，構築在計劃經濟體制基礎上的城鄉二元社會結構逐步解體，以社會成員戶籍劃分城鄉社會保障形式的養老保險制度，已越來越受到所有制和用工形式多樣性的變化、以及大量農村勞動力進城務工後身份異化和部分地區出現城鄉一體化的挑戰。目前，許多地方已實施或正在探索戶籍制度改革，而以戶籍制度為基礎實施的福利和社會保障制度卻限制了勞動者的自由流動和城鄉人口的融和。因此，統籌或統一城鄉養老保險制度的建設，是統籌城鄉發展，破解二元化社會結構的重要推動手段之一，也是構建社會主義和諧社會亟須解決的一項重要課題。

　　一、我國城鄉養老保險制度存在的主要問題
　　以城鎮職工為主要參保物件，並延伸至有繳費能力的城鎮居民的城鎮養老保險制度，經過二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、廣泛覆蓋、多個層次、逐步統一”的制度特徵。以農村居民為主要參保物件的農村養老保險制度，由於缺乏經濟基礎的支撐和政策制度的保障，大部分的地區農村養老保險制度仍處在探索和試點的過程中，其持續發展的瓶頸仍未突破。從發展理念、保障模式、待遇水平、制度銜接等方面對現行的城鄉養老保險制度進行比較，現行農村養老保險制度及城鄉養老保險制度存在如下主要問題。
　（一）從發展養老保險的政府責任上講

　　各級政府仍然存在“重城鎮，輕農村”的養老保險發展觀。從當前政府出臺的社會保險巨集觀規劃和有關政策措施來看，主要是解決城鎮居民的養老保險問題，同時提供了大量的資金支援，並負責資金最終“兜底”。而對於發展農村養老保障制度而言，則認為土地和家庭是農民養老保障的重要載體，構建這一制度並不迫在眉睫，當前主要任務是提高農民的收入水平，因此政府在發展農村養老保障制度上，起步比較遲，投入的資金也不多。目前，我國城鄉養老保險制度已呈現嚴重失衡的發展態勢，這主要是由於各級政府在社會保險發展觀上普遍存在“重城鎮，輕農村”的觀念。
　（二）從城鄉養老保險制度的保障模式上講
　　農村養老保險制度沒有建立可持續發展的長效機制。城鎮養老保障制度最重要的特徵是強制性，其資金來源由用人單位和個人共同承擔，制度執行中基金如不足支付時，國家承擔最終支付者的責任，這些機制確保了城鎮養老保險制度的長久發展。從農村養老保險制度看，大部分地區農村養老保險採取農民個人自願參加，基金完全積累的方式，資金來源以個人繳費為主，各地依其經濟狀況給予一定的補助，這種儲蓄制的保障模式，一是在農民收入普遍較低以及增長緩慢的經濟狀況下，養老保險費的繳納並非農民投入的首要選擇，做強做大養老保險基金難度很大，二是這一制度缺乏統籌調劑、保障功能弱化、保障水平有限，農民普遍注重眼前利益，參保意願不高，也就沒有參保的積極性。實現養老保險制度的可持續發展，其核心是政府財政保障來支撐，缺乏優惠政策和資金扶持，農村養老保險制度就沒有發展的空間和後勁。
　（三）從城鄉養老保險制度的待遇水平上講
　　農村養老保險制度難以從根本上保障參保農民年老後的基本生活。我國養老保險制度基本功能就是保障參保人員的基本生活，確保年老後能安享晚年。目前我國城鎮養老保險參保人員的養老金待遇水平，遠高於當地最低生活保障標準，並已建立了隨經濟發展適時調高待遇水平的調整機制，使廣大退休人員能充分分享經濟發展成果。農村養老保險待遇的發放標準，主要依靠個人積累養老保險費的總額來確定，由於繳費水平低，特別是東西部地區經濟發展水平不均衡，其待遇根本無法保障農民的基本生活，在一些地方月發放標準只有幾十元，尚不足低保水平，有的地方標準更低，較低的待遇水平沒有達到國家和農民所預期的保障效果。四從城鄉養老保障制度的制度銜接上講，城鄉分割的二元養老保障體系沒有雙向溝通的銜接管道。人員在不同地區流動，這是社會發展的常態，養老保障制度也須解決基金轉移和保險關係接續的問題。當前城鎮養老保障制度對城市居民流動到其它統籌地區的，本人的養老保險關係以及養老保險個人帳戶儲存額，可轉移到流入地，其養老保險繳費年限和金額可以累計計算。目前我國大多數地區的農民，在養老保險轉移上，一方面農民進城務工後，在城鎮繳納的養老保險費，其個人帳戶資金不能向農村轉移，只能辦理退保，無法與以後積累的養老保險費合併計算；另一方面在農村繳納的養老保險費，當農民融進城鎮成為居民時，在農村繳納的養老保險費不能向城市轉移，參加城鎮養老保險制度只能從頭起步。養老保障制度上的城鄉壁壘沒有互通的銜接管道，已成為影響農村養老保障制度擴充套件參保範圍和加快基金積累的主要障礙。
　　城鄉經濟發展水平差距的客觀存在，導致養老保障制度建設上必然存在城鄉差別，但兩者應統籌發展，在完善城鎮養老保險制度的同時，不能忽視廣大農民的養老保險權益。當前我國農村出現的家庭結構日益小型化和老齡化、土地和家庭養老保障功能不斷弱化和部分地區的城市化，對全面建立農村養老保障的制度要求更為迫切。