中國農業投融資狀況研究

黨的十六屆四中全會《決定》提出“構建社會主義和諧社會”的重要論斷，引起社會各界的廣泛關注。從社會結構的層面來說，構建社會主義和諧社會，必須針對我國城鄉差距、區域差距、貧富差距較大，農業人口比重較大，“未富先老”等特殊國情，構建城鄉結構、區域結構、社會階層結構、就業結構和代際結構的和諧。然而，從中國的現實狀況來看，長期存在的城鄉二元化結構，勢必導致城市在自我封閉、自我迴圈的環境裡發展，喪失農村空間的依託和支撐，系統配置受到侷限，城市功能難以提升和擴散。更加重要的是，農村集聚的龐大剩餘勞力又無法轉移，對農業的投入受到限制，農業缺乏必要的技術支援，農民收入增幅較小。如何改善農村和農業相對落後的狀況？筆者認為，首先應當從認識農業投融資現狀入手，構建出一套符合中國農業可持續發展的投融資體制。

    　　　　一、中國農業投融資現狀分析

    ***一***中國農業投融資改革取得的成就。改革開放20多年來，不可否認是我國農業及農民收入增長最快的時期。農業總產值從1978年的1018.4億元增長到2002年的16117.3億元人民幣，年均增長4.6％。全國農民人均可支配收入從1978年的134元提高到2002年的2476元，年均增長 7.2％。***注：此資料引自《中國統計年鑑2003》***無論是從絕對數量的增加，還是增長幅度來說，都可以說是取得了長足的進步。經過這些年的發展，我國農村金融體制改革不斷深化，成立農業發展銀行、農業銀行商業化、深化農村信用社改革，初步建立健全了政策性金融、商業性金融、合作性金融“三駕馬車”支農的農村金融體系，全面強化對“三農”的金融服務。應該說，國家從理論上、制度上、措施上對農村金融服務作出了較科學的安排。尤其是近年來，中央財政不斷加大對農業的投入。據不完全統計，僅2004年中央及地方財政對農業的直接投入超過2000億元人民幣。

    ***二***中國農業投融資存在的主要問題。雖然經過改革開放後二十多年的發展，我國的農業獲得了較大的發展，但是由於種種原因，導致農業發展銀行，農業銀行、農村信用合作社這三駕支農“馬車”不能很好的發揮作用。在此，我們將從以下幾個方面逐一進行分析。
    1. 農村資金流失現象嚴重，無法構成健康的體內迴圈。由於我國農民的收入普遍不高以及傳統的節儉思想的共同作用，致使中國農民將大部分的收入用於儲蓄。這樣，很大一部分農村資金流向了郵政儲蓄、各商業銀行和農村信用社。首先，由於郵政儲蓄只有吸收存款的功能，資金全部上存央行，使得存入郵政儲蓄的農村資金形成了一種單向流動，即從農村大量流向城市。據《中國農村投融資體制改革研究》課題組2004年對全國100個縣的調查結果表明，1984年到2002年，郵政儲蓄存款餘額的年均增長率53.55％，遠遠大於其它金融機構的吸存增長速度，2002年郵政儲蓄當年淨增存款佔百縣淨增存款總額的12.22％，百縣由於郵政儲蓄而流失的資金達人均99.1元，這部分資金全部從百縣直接流失。***引自《中國農村投融資體制改革研究》，金融研究，2004，8***其次，商業銀行因其自身資本的逐利性，普遍不願意在貸款方面與農戶打交道。而幾家大商業銀行又很少在農村發放貸款，大多將資金轉移到城市。這也使得商業銀行吸收的農戶存款流出了農村。百縣調查發現，2000年到2002年，四大國有商業銀行從百縣獲取的當年存款淨增額總額為352.85億元，當年的農業貸款淨增額總額不足4.84億元，僅佔前者的1.37％。再者，掌握著“扶貧”基金分配的農村金融主力軍——農村信用社，由於歷史包袱沉重，不願承擔風險，相當一部分資金被大量轉移用於購買國債和金融債券或者貸給鄉鎮個體工商業。部分地區的調查報告顯示，農村信用社吸收的存款也用於非農領域，對農業的貸款絕大部分也是用於鄉鎮個體工商戶，2002年百縣農村信用社當年貸款淨增額97.78億元，而當年農業貸款淨增額僅為65.21億元，用於非農業領域的貸款佔到近1/3。
 2. 農業融資渠道單一，嚴重製約農業發展。中國農村金融機構建設不完善，農民貸款極其困難，資金短缺一直是農村經濟發展的瓶頸。首先，我國四大國有商業銀行，因其貸款成本較高，不適合小額貸款的農戶；中小商業銀行由於利益最大化驅使，貸款也多流向中小企業。當年紮根農村的農業銀行逐漸淡出農村市場。2000年到2002年期間在百縣退出和撤併的金融機構共478個，佔金融機構總數的25.6％；2002年百縣農業銀行淨增存款11***8億元，淨增貸款30.31億元，只佔前者的26.02，淨增農業貸款3.37億元，不足農業銀行淨增存款的3％，僅佔淨增貸款總額的11.11％，農村已經成為農業銀行吸收資金而不是投放資金的陣地。其他的國有商業銀行如工行、建行、中行等也大舉撤出農村市場。2000年以來，所調查的百縣中，共減少了工、建、中等國有商業銀行分支機構487個，佔其總數的23％，並且這些商業銀行在農村的惜貸現象嚴重。2002年，百縣三大國有銀行當年淨增貸款僅佔淨增存款的9.7％。淨增農業貸款僅佔淨增存款的0.6％。其次，由於各商業銀行基本退出農業貸款領域，農業貸款基本上來源於農村信用社。農村信用社的資金多源於吸收存款和中國人民銀行的支農再貸款。而農村信用社由於本身存款規模及金融服務水平的限制，支農方面也難有作為。另外，按照有關規定，支農再貸款不得延期，不允許跨年度使用。而農業生產週期長，支農再貸款期限不合理，難以滿足農民調整生產結構的資金需求。再次，農業發展銀行作為唯一的政策性銀行只是在糧、棉、油等商品流通過程發放貸款，且貸款物件為國有企業，在農業貸款中並沒有起到太大的作用，這也就是說，農業發展銀行目前只是在農產品收購力方面發揮著政策性金融組織的作用，而沒有起到對整個農業，農民的政策性金融作用。因此，種種情況勢必造成了農業融資渠道單一和投入資金的缺乏。
    3. 農業基礎設施建設投資力度不夠，嚴重的影響到農業的可持續發展。農業的基礎設施建設，包括農民生產、生活中集體參與共享的具有一定非排他性和非競爭性的設施或服務。具體包括交通設施，農村電網，農村市場、水利設施、文化教育、科技推廣、資訊服務、氣象預報、公共安全，防災減災、醫療保健、社會保障、各種制度安排等這些基礎設施和服務。對於這些基礎設施的提供，單純的依靠中央財政的投入是遠遠不夠的，還要依靠地方財政，尤其是鄉鎮一級政府機關自籌資金。據統計，2002—2003年，全國農業綜合開發共投入資金475.40億元。其中，中央財政資金投入162.90億元，地方財政配套資金124.10億元，銀行貸款45.94億元，鄉村集體，農民群眾和扶持企業自籌資金142.46 億元。***《中國財政年鑑***2004***》***。顯然，鄉鎮以及政府在農業投資中佔有一席之地。但是，經過農村稅費改革之後，鄉鎮一級政府基本喪失了自籌資金的來源。因此，對農業基礎設施建設的投入無法依靠鄉鎮一級政府。這樣，農業基礎設施建設力度不夠的矛盾凸現。此外，農業的投入結構也存在嚴重的問題。第一，農業基礎設施老化失修，不能發揮應有的效用，目前在全國8.2萬多座大中型水庫中，40％以上是病險庫：17.7萬公里的江河防洪土堤年久失修，防洪能力下降：60％以上的排灌設施急需維修，280多萬眼機井電機中的大半已到更新年限。第二，農業抵禦自然災害能力下降，許多河道淤積，防洪排澇能力減弱；許多地方生態環境惡化，土地沙漠化嚴重，導致氣候異常，自然災害頻繁發生，對經濟發展造成嚴重損失。第三，各種農業資源得不到應有的開發，要提高農業的勞動生產率，必須加大對各種農業資源開發的力度。但由於對農業的投入不足，使荒地的復墾和新開墾工作受到限制，農村的基礎教育、農民的技術培訓得不到有效的保障，導致中國農民整體素質低下，文化水平與科學技術的接受能力受到約束。

    　　　　二、國外農業投融資模式

    從國外的普遍經驗不難看出，農業的可持續發展依賴於財政資金與信貸資金的配套投入。1973年9月24日，世界銀行總裁麥克拉克發表了一篇關於扶貧開發的重要講話，在全球掀起了一個農村綜合開發的浪潮。以此為主線，可將世界銀行的農村工作分為以下幾個階段：1974年以前，世界銀行注重經濟成長，發展傳統農業專案。這一時期世界銀行發展了一些大專案，但由於沒有配套投入，效益很差。對一些專案多的大農場主發放了不少貸款，效益很顯著，但眾多的小農戶受益少，結果是“錦上添花”多，“雪中送炭”少。1974—1986年，世行專案以扶貧和經濟增長並重為主要特點。1986年以後，世行貸款的重點是經濟成長和扶貧並重，同時兼顧開發後的生態環境保護，追求可持續發展。世行幾十年的經驗表明，農村發展專案一般開發較快，增產明顯，又能兼顧扶貧，開發成本低，可吸引農民投入勞動進行農村開發，增加農民的收入：但專案實施比較困難，資金回收少。因此，接受貸款國家的政府的支援和推動，並在政策上制定具體措施，加強財政資金配套力度，對專案的成功是十分必要的。
    經濟發達國家發展農業的經驗也大致如此。經濟發達國家對農業生產大都制定優惠保護政策，政府十分重視對農業的資金投入，不僅注重提高政府預算中對農業的投資，而且還不斷增加支農的信貸規模。其農業投資的明顯特點是財政、信貸等資金在整個農業投資來源中所佔的比重越來越大，財政資金與銀行貸款配套投入，分別不同的專案性質和用途進行使用與管理，確保農業綜合開發資金有充足、穩定的投入和優惠的農業綜合開發政策，促進了農業生產要素的優化組合，對實現農業現代化起了重要的作用。

三、對我國農業投融資機制改革的構想

    從農業的可持續發展及其與之相對應資金投放與融通的要求出發，要改革農業投融資體制，轉換其執行機制，首先必須突破傳統思維模式，按照市場化，規範化取向來建立其架構。按照發達國家的發展農業的經驗，我們在加大財政支農的力度的同時，大力推進農村金融體系的改革。此外，我們還可以建立農業投資基金，嘗試為農業的發展贏取更多的資金來源。
    ***一***加大財政支農的力度，改善財政對農業投入的結構，大力建設農村基本設施。雖然近年來國家財政對農業的投入不斷加大，但對於我國農業基礎建設巨大的資金缺口，加之國家財政資金對農業投入結構的不甚合理，使得農村基本設施建設投入不足的問題日益嚴峻。首先，調整財政支農結構，確定支農資金的具體投向。我們嘗試將支農資金具體投向分為三個層次。第一個層次是諸如農村電網，網路通訊、道路、教育、醫療、衛生、生態環境保護以及科技進步等基礎設施建設；第二個層次為發展地方特色的加工業、特色旅遊業等建設的投入：第三個層次為為發展小城鎮商業以及為城鎮化而建立的各種市場進行的各項投入。我們在農業投入資金極度有限的情況下，應該依據上面提到的三個層次，由重到輕按比例分配。同時，根據農村基礎設施的不同層次，明確各級政府應承擔的支出範圍。對於外溢性強、覆蓋全國範圍的基礎設施，主要由中央財政承擔：對於受益範圍有限，與本區域內的農業、農村和農民相關的基礎設施，可由地方財政以及農村社群組織、各種合作性的農村社會服務機構或農民提供。其次，穩步加大財政資金對農村基礎設施的提供力度。根據農業的基礎地位和弱質性特徵，應明確財政支農的指導思想，轉變財政支農職能，按照公共財政的原則制定財政支農政策，加大財政對農業的投入，提高財政支農比例，確保財政支農總量的穩定增長，提高農業綜合生產能力，從而改善我國農業相對薄弱的狀況，切實的提高農民收入。
 ***二***大力推進農村金融體系的改革，不僅形成農業資金的健康回流，而且要打破城鄉金融界限，形成良性互動。
    1. 發揮農村信用合作社支農主力軍的作用。中國的農村信用合作社是在特殊制度安排下的一種特別的金融機構，國家希望它能夠借鑑西方國家的合作金融制度，成為中國廣大農民的互助性金融組織，但是，中國農村信用合作社從誕生之日起就從來沒有真正實行過真正的合作制。同時，農行和信用社脫鉤時遺留的不良資產、保值儲蓄的貼補支出以及合作基金會帶進的不良資產，使得農信社這個巨人頑疾纏身。此外，管理體制不順、產權不明晰、歷史包袱過重、地方政府過度干預，直接造成了整個系統高達86％的大面積虧損。根據國務院頒佈《深化農村信用社改革試點方案》，按照“明晰產權關係，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責”的改革總體要求，牢牢抓住產權制度和管理體制改革兩個重點，因地制宜，深化農村信用社體制改革，發揮農村信用社支農主力軍作用。一是要實行有利於農村信用社發展的財政政策和貨幣政策，如國家給予一定政策扶持，解決保值補貼等問題，中央銀行增加對農村信用社的再貸款，增強其發展後勁。地方政府要重視農村信用社歷史負擔，給予扶持，幫助和解決。二是農村信用社應繼續完善小額信貸機制，擴大農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款等各種行之有效的服務方式。三是根據農民和農村經濟發展需要，進一步拓寬服務領域，創新服務品種，增加服務手段，不斷加大資金投放力度。
    2. 充分發揮農業發展銀行政策性銀行的作用。要強化政策性金融職能，把農發行辦成為農業和農村經濟發展提供綜合性融資服務的農業政策性銀行。首先要優化農發行服務功能，拓展農發行信貸支農領域。以穩定或提高農業生產能力，增強農民收入為目的，開辦專項農業貸款，逐步增加農田水利道路等基礎設施貸款、機械化生產設施貸款、農業結構調整貸款、與環境保護有益的農業綜合開發貸款，土地改良類貸款、特色農業貸款。其次強化農發行的調控功能，發放儲備貸款和倉儲設施建設貸款，繼續支援國家糧棉油等儲備體系建設。再次發揮農發行誘導功能，擴大金融支農效益。通過對投入大、風險高、收益低的農業基礎設施及綜合開發專案的先期信貸投入，提高商業性金融參與農村投資的力度。加強對農村金融體系的滲透，間接地促進農村經濟發展。如為商業銀行擔保，對農村信用社控股，提供合理資金，幫助降低風險，增強流動性，以鼓勵它們支農的積極性。直接辦理農業政策性保險，逐步引導商業性保險辦理農業保險業務。最後增強農發行的籌資功能，改善農村資金投入缺口。通過發行農業政策性金融債券，從金融市場上籌措資金，要求商業銀行和非銀行金融機構按各自業務量的一定比例購買。通過辦理國際金融機構和國際組織轉貸業務實現籌資，特別是世界銀行、國際開發協會和世行對我國的農業專案貸款和扶貧開發貸款。
    3. 調動農業銀行等商業銀行的支農積極性。重新考慮國有商業銀行“撤離農村”的戰略思想，在支援農村經濟發展過程中獲得自身發展。尤其是農業銀行，必須兼顧支援“三農”的服務取向及其商業化的經營取向，發揮其在農村原有的優勢。現在，如果讓各大商業銀行在重新回到農村，設立農村經營網點，顯然是不現實的，也不符合商業銀行的經營原則。但是商業銀行在各縣市均設有網點，可以考慮對該轄區內的一些大型的農業開發專案和較大的農產品企業授信。同時，可以配合農業發展銀行，從其手裡購買農業政策性金融債券。
    4. 建立農村資金迴流機制。通過中央銀行支農再貸款形式將郵政儲蓄存款反哺農村，建立農村資金流向農村機制，從而解決農業發展所需資金問題。同時，對支農再貸款給予財政貼息，引導資金流回農村，降低農民的貸款成本。
    ***三***建立農業投資基金，增加農業投融資的來源。按照國際慣例，投資基金的發行必須由國家證券管理機構批准。通過各種形式發行募集資金後，基金證券或受益憑證可以在交易所申請上市。我國已有各種形式基金的發行和管理經驗，目前較為穩妥的做法是積極進行試點，然後在總結經驗的基礎上加以廣泛推廣。專業投資基金由於有資金優勢，有利於形成技術實力，走科技興農道路。通過糧種改造，大幅度提高糧食產量；通過農田水利設施投資，保障農業穩產高產；通過向農民提供擔保貸款或借款給農民，可以大力發展牲畜養殖業；通過建立集中的雞仔、豬仔，牛仔基地向農民供應，保護價收購，統一屠宰，形成規模經營，不僅可以滿足國內市場需求，還可以利用我國勞動力資源豐富；成本低的優勢，去佔領國際市場。在基金的使用範圍上，必須投向農業專案，或從事糧，棉，油，麻的種植業；或從事以養殖為主的畜牧業；或從事鄉鎮工業專案；或從事農產品深加工以及建立在農村基礎上的其它產業，但必須和廣大農戶的生產緊密結合起來。基金的投資比例必須有明確的規定，一般來說，80％以上的資產必須投資於農業。根據我國目前農村的實際情況，糧食生產已實現了精細化的地區可重點投向養殖業和糧食深加工專案。糧食生產條件落後的地區，應重點進行基礎設施投資，首先保證糧食生產。總之，由於我國各地農村生產條件有很大差異，因此在保證投資經濟效益的條件下應因地制宜。