淺析城市邊緣區的發展現狀與對策

　  【摘 要】在我國城市規劃中儘管包括城市邊緣區規劃，但其重點是副食品基地的佈局等內容，貧乏的內容使邊緣區基本上成為缺乏規劃管理的“灰色”地帶。所以要在研究邊緣區空間變化規律的基礎上，制訂全面的合理規劃。
　　【關鍵詞】城市邊緣區；“退二進三”； 規劃管理；改革管理體制

　　城市邊緣區（urban fringe）指城市建成區的外圍地帶，或由城市向郊區過渡的地帶。城市邊緣區位於已建成的外城區的邊緣，表現出明顯的城鄉結合部和城鄉經濟混合增長的特徵。當前，我國大部分大中城市已進入中心區與外圍區同步發展的旺盛建設時期，小城市的外緣建設亦在迅速起步，城市邊緣區是多數大中城市的主要增長地域。在我國城市邊緣區開發利用的過程中，一些地方由於不合理的生產經營方式、企業佈局和對於短期經濟效益的片面追求，加之未能展開科學有效的管理，逐漸引發了一系列社會、經濟和環境生態問題。加強城市邊緣區的可持續發展，對於加速CBD的改造，改善城市地域結構， 提高城市土地開發效益，優化城市功能區佈局，以至於搞好整個城市和周圍地區的開發建設，無疑具有重要意義。
　　1. 二十世紀九十年代以來的中國大城市郊區則出現了一些新的變化。
　　表現為一些新的取向：城市改造中的“退二進三”使工業郊區化外延、大城市改造中的“原住民”郊區化遷移、新興居住用地的郊區化擴散等等。主城區面臨過度集聚帶來了巨大的發展壓力，出現包括環境、交通、地價等方方面面的經濟和社會問題，使得居住和工業用地到主城區以外尋找空間，顯現出城市分散化、郊區化發展的趨勢。在這種背景下，大城市邊緣區日益成為大中城市的主要增長地域，形成了城市化最敏感、變化最大、最迅速的地區。在我國特殊的城鎮化程序中，大城市邊緣區城鎮的發展起著重要的作用，大城市與其邊緣區城鎮通過擴散與聚集的作用相互影響、相互制約、緊密聯絡。在由大城市——邊緣區城鎮——農村腹地共同構成的大的經濟區域中，這些城鎮具有更強的發展優勢，能夠依託中心城市，協調好與各方面的關係，共同發展，提高城鎮化水平，推動農村城市化程序，消除城鄉差別，打破城鄉二元結構，最終實現城鄉一體化。
　　2. 隨著資訊化社會和經濟全球化的到來，大城市將迅速發展，城鎮化水平顯著提高，城市社會的相互聯絡也大大增強了。
　　當前，世界城鎮化的主流正在向發展中國家轉移，可以預見，在不久的將來，將有可能形成新的有機統一的城市體系。美、英等發達國家城鎮化水平相當高，己進入了後城市化階段，出現了郊區城鎮化和逆城市化現象。另外，這些國家的城鎮化離不開城鎮，特別是大城市周邊地區城鎮的貢獻。以美國為例，城市化水平已經達到95%以上，但美國絕大多數城市人口工作選擇在大城市裡，居住選擇在城鎮。其城鎮化水平的提高，依賴並得益於城鎮的發展，從某種意義上講，正是有了大城市邊緣區及其腹地城鎮的發展，才有了美國大城市的興旺與繁榮。我國正處在城鎮化的快速發展階段，大城市的發展也必然要經歷歐美國家大城市的發展歷程，大城市邊緣區城鎮的建設和發展成為促進大城市持續發展的一支重要力量。人類社會發展的規律證明，城鎮化是隨著工業化發展所帶來的必然結果，是社會進步的象徵。在我國的城鎮中除目前仍從事著農業勞動的人口外，有相當部分的農民己經脫離了農業部門，在各類城鎮及其周圍從事著各種非農勞動。因此，中國的城鎮在整個社會經濟發展中起著巨大的作用，是城鎮化程序中一個不可低估的力量。近年來在“控制大城市規模，積極發展中小大城市，促進生產力合理佈局”方針的指導下，城鎮取得了迅速的發展，城鎮建設成為當前的熱點。城鎮作為“城之尾，鄉之首”，有其獨特的發展優勢，但這同時也是其建設發展的難點所在。城鄉二元結構被打破，使得城鎮發展中的利益衝突、矛盾糾紛比大城市更為突出，人口、用地、產業和環境等方面的問題也日益尖銳。如何解決好這些問題，促進城鎮合理有序的可持續發展，將是今後大城市邊緣區城鎮發展研究面臨的重要課題。大城市邊緣區是城市化程序中城市要素擴散與鄉村要素集聚而形成的，是位於大城市建成區與廣大鄉村地區之間的既不同於典型大城市、又有異於典型鄉村的區域，已分擔一定的城市功能且與主城之間擁有緊密的產業、居住、人流、物流、經濟流、資訊流聯絡的區域。它是統籌城鄉經濟社會協調發展、解決“三農”問題、實現城鄉一體化、構建“和諧社會”和“社會主義新農村”的前沿陣地，既是發展變化最迅速的地區，也是問題最多、最敏感的地帶。
　　3. 1980年以來，我國大城市進入了快速發展時期，大城市人口不斷集聚，大城市空間在市域範圍內快速拓展與蔓延，大部分城市（尤其是大城市）的地域空間結構進入中心區與外圍區同步快速建設時期。
　　由於經濟、土地資源、規劃管理等原因，許多大城市邊緣區城鎮建設期間並沒有做較深的考慮，便匆匆招商引資開始建設。城鎮在經歷了一段盲目建設與缺乏規劃的無序發展過程之後。城鎮演變成了“千鎮一面”的雷同發展狀態，缺乏個性與地域性，產業結構也由此變得混亂不清。而且隨著城市化的不斷加快，在人口與資源集中的背景下，大城市邊緣區城鎮的發展逐漸朝著產業功能複合化和空間特色化的方向發展。城市邊緣區的發展是我國大城市發展到一定階段後的必然結果，由於我國大城市城市邊緣區的發展剛剛開始，因此存在問題是不可避免的。根據發達國家已有的經驗，政府在城市邊緣區的開發中起重要作用。如二戰後美國政府住宅資金援助促進了郊區住宅建設，迎來了郊區化的大眾化階段，促進了城市邊緣區的發展。我國大城市政府要認真研究城市邊緣區的發展規律和動力機制，從城市總體格局、空間特點、城市性質、文化傳統等方面出發，對城市邊緣區的發展進行調控，引導郊區化健康發展。城市總體規劃要進行適當調整，要把郊區居住區發展規劃、郊區工業區發展規劃、建設用地規劃、基礎設施及服務設規劃等納入到城市總體規劃之中，擴大城市總體規劃的覆蓋範圍，使城市邊緣區的發展建設有章可循。
    4. 加強規劃管理，以規劃指導建設。
　　我國《土地管理法》、《城市規劃法》、《城市房地產管理法》都明確規定城鄉建設用地應加強土地利用總體規劃和城市規劃，同時強調應注意兩個規劃之間的協調。但從目前的規劃編制情況來看，邊緣區是城市規劃和±地利用規劃最薄弱的地帶，二者的協調配合也存在許多矛盾。邊緣區土地的可持續利用首先要求加強規劃管理。城市規劃與土地利用總體規劃的編制應遵循“一要吃飯、二要建設、三要保護生態”的原則，在切實保護優質農用地特別是耕地的基礎上，統籌安排好邊緣區用地。應根據集約用地的要求，因地制宜地確定合理的人均建設用地指標、城市用地規模及城市建設用地發展方向，防止城市盲目擴大；應在對邊緣區農用地進行綜合評價的基礎上，劃定基本農田保護區；應加強邊緣區村鎮建設和鄉鎮工業小區建設的統一規劃與統一管理，大力推進農村居民點的公寓式住宅建設和鄉鎮工業小區建設，減少宅基地及鄉鎮工業佔用土地；應科學劃定土地利用分割槽，儘快建立和完善土地用華中科技大學碩士學位論文途管制制度。值得指出的是，我國城市邊緣區非農用地擴充套件不同於國外的“居住導向型”，而是以“工業導向型”為主，即大致遵循“近郊農業用地一工業用地一居住用地充填一商業、服務業設施用地配套”的擴充套件過程，故在邊緣區土地利用總體規劃與城市規劃的銜接與協調時，應特別注意邊緣區的工業開發區選址與規劃，既要注意保護農田，又要有利於形成合理的土地利用結構，還要注意環保設施的配套建設，保護生態環境。完善邊緣區土地估價制度，推進邊緣區土地的有償使用。
　　5. 改革管理體制
　　城市邊緣區的行政管理涉及面廣、綜合性強，必須協調好條塊關係，完善內在管理機制。首先，改革和健全行政執行機制．理順職權關係。按照“條塊結合，以塊為主”的原則，除少數不宣下放的實行雙重領導外，一般都要放到鄉鎮管理。同時要理順鄉鎮政府機關職能部門之間的關係，明確分工；理順行政與自治組織之間的關係。其次，建立和完善市場經濟機制，理順政企關係，實現職能轉變，充分發揮政府的功能。在運用行政手段的同時，更多地運用經濟手段的調節、經濟利益的誘導和經濟方法的約束來管理，逐步建立起符合市場經濟規律的管理體制。
　　6. 結束語
　　通過以上分析可以看出，城市邊緣區社會發展由於其自身的特性，有著多個影響因子。城市的城市化水平是城市邊緣區發展的基本條件；社會經濟的發展對城市邊緣區的發展起到了決定性的作用；人口和人口密度因素是城市邊緣區發展的重要一部分；政府行為對城市邊緣區的發展起到了促進作用；生態產業是城市邊緣區發展的保證；區位條件是城市邊緣區發展的催化劑。只有認識到這些因素的存在，對症下藥，才能解決好我國城市化過程中的城市邊緣發展問題。在我國城市規劃中儘管包括城市邊緣區規劃，但其重點是副食品基地的佈局等內容，貧乏的內容使邊緣區基本上成為缺乏規劃管理的“灰色”地帶。所以要在研究邊緣區空間變化規律的基礎上，制訂全面的合理規劃。
　　
　　參考文獻
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