關於我國地方稅制管理許可權劃分探討

    [論文關鍵詞]地方稅制　稅收管理許可權　分稅 
[論文摘要]地方稅制建設的重要基礎是稅收許可權的劃分。公共支出的效率理論和政府管理體制的現狀決定了地方稅權劃分的必然性。我國目前在稅收許可權上還是傾向於集權為主，許可權的劃分很不合理。我們要應充分考慮政府職能分工和稅種本身的性質，並結合地方實際情況。合理劃分省級及省級以下的稅收管理許可權。 
科學的地方稅收管理許可權劃分是建立完善地方稅制的重要基礎。現行的稅收管理許可權劃分離徹底的分稅制的要求還有一定的距離，這說明現行的稅收管理許可權只是過度性的。當前應順應我國經濟體制改革日益深入和加入世貿組織後進一步與國際經濟接軌的客觀要求對現行地方稅收管理許可權劃分進行創新和改革。 

一、地方稅制管理許可權劃分的理論依據 
地方稅制作為財政管理體制的重要組成部分，與政府間支出責任的劃分和政府間分稅有密切聯絡。一方面．按照西方邊際效用理論和靈活偏好理論的分析．由中央統一提供公共物品會造成效率損失．因此公共產品的提供必然是多層次性的。另一方面．從政府管理體制來看．由於受到管理能力和管理效率的制約．世界各國實行的都是多級政府體制。地方政府理應作為公共產品的提供主體，才能更有效地滿足全社會的公共需要．從而達到或接近帕累托最優狀態。 
公共產品和服務的層次性使財政的資源配置職能在中央政府和地方政府之間進行了相應的分配．因而有必要根據各級政府的支出責任事權劃分財權並在各級政府之間進行適當分配使地方政府的財權基本滿足一般性財政支出的需要。稅收作為財政收入的主要來源．財權的劃分自然就集中地表現在了稅收的劃分上。即以“分稅為基礎在整個政府內部實行由中央向地方的放權．建立中央和地方兩套稅制．並確定各級政府相應的許可權，從而使整個國家的稅收權利在中央和地方之間進行分配。 
建立地方稅制就是要對所有劃作地方財政固定收入的諸稅種．從稅收立法、解釋、徵管到稅款入庫和使用都有一套完整的制度．包括哪些稅種應劃作地方稅收的範圍．地方政府對地方稅收應有哪些管理許可權、地方政府對地方稅有那些法律法規的要求等．上述制度的核心就是稅收管理許可權的劃分。 
二、我國地方稅制管理許可權劃分的現狀及存在問題 
地方稅制的一／卜重要問題就是地方政府是否有權決定地方稅的稅基和稅率等稅制要素．即稅收許可權。將以立法權為核心的稅收管理權在中央和地方之間進行合理劃分．是分稅制的一個基本特徵。《國務院關於實行分稅制財政體制的決定》規定：”中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央”，這一規定構成了我國現行中央與地方稅收立法權劃分制度的框架。目前由我國地方政府享有和行使的稅收立法權如下：一是現行城市維護建設稅房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅等稅種的條例都規定．省級政府對這些稅種條例享有制定施行細則的立法權。二是現行一些中央地方共享稅和地方稅的基本法賦予了省級政府享有如下稅法立法權：《1享有在營業稅暫行條例規定的幅度內確定本地區娛樂業適用稅率的權力：2享有對因意外事故、自然災害等原因遭受重大損失的情況決定減免資源稅的權力《3享有對未列舉名稱的其它非金屬礦原礦和其他有色金屬礦決定開徵或暫緩開徵資源稅的權力《4享有對民族自治地方的企業決定實行定期減免企業所得稅的權力；《5享有對殘疾孤老人員和烈屬所得稅以及因嚴重自然災害造成重大損失等減徵個人所得稅的權力。 
總體而言，我國地方政府既沒有確定稅基的權力也沒有調節稅率的權力除了幾個小稅種外．中央政府對地方政府控制過嚴在稅收許可權上還是傾向於集權為主由於地方稅收的管理許可權較／J、，我國的地方稅實質上是指由中央統一立法或授權立法收八劃歸地方政府並由地方政府負責徵管的稅收。稅收許可權劃分的不合理．必然產生很多不良後果。 
第一．從某種意義上講．現行分稅制管理體制基本上是傳統體制的翻版中央向地方放錢不放權．沒能深入一步。雖然對於打破高度集中的統收統支的體制有一定積極作用，在一定程度上調動了地方的積極性．但隨著改革和發展的深入這種體制自身的缺陷日益暴露出來。從中央來看．它放掉的只是錢．然後又可憑手中權將錢重新收回．故而可能出現左手放右手拿的局面。從地方來看，它得到的是錢而不是權．或即使在某些方面擁有一定的權力．但因為不是法律所賦予的．具有很大的隨意性、地方政府無法決定自身的稅收許可權收入構成和規模．造成地方支出責任事權與收入權利財權之間的不匹配．影響了地方政府的積極性的發揮．自然使地方容易產生一些短期行為。 
第二．地方性收費和基金侵蝕地方稅的稅基。一些符合條件應以稅收形式徵收的地方性收費或基金專案由於地方政府無稅收立法權而不能徵稅．這削弱了地方稅作為地方政府財政收入主要來源的地位．制約了稅收規模的擴大．並促使地方政府不斷通過收費擴大自己的財力．造成收費專案多．規模大．甚至“費擠稅“現象的出現．擾亂了國民經濟正常的分配關係。 
第三．地方稅管理權高度集中在中央．不利於地方因地制宜處理當地的稅收經濟問題．地方也無力提供區域性公共產品。由於各地自然狀況和經濟發展水平極不平衡在全國各地的稅源統一立法的情形下．勢必造成以下不利的影響中央要求開徵的稅收．地方沒有相應的稅源．或因稅源小而不足以開徵．而隨著地方經濟的發展．地方具備了某種稅源．又需用稅收調控，而地方卻無權開徵相應稅收。因而不利於地方政府開發本地資源優勢．培植骨幹財力．削弱了地方稅特有作用的發揮．而由於缺乏提供區域性公共物品所需要的自主財源，地方政府在提供符合公眾利益的區域性公共物品上也常顯得力不從心。 
三．合理劃分稅權，建立三級分稅制 
1地方稅制管理許可權劃分的基本要求 
地方稅收管理許可權的劃分．體現了中央與地方財權的分配．直接關係到地方財權的大／J、．有利於從制度層次保障地方行使財權。合理的稅制許可權劃分既要保證中央政府的主導地位和巨集觀調控能力．又要有利於調動地方政府的積極性和保證地方公共財政支出的需要。 
一是地方稅權的劃分的選擇應綜合考慮政府職能分工和稅種性質。在稅種和稅收收入的劃分上．由於中央政府所承擔的任務具有全域性性和重要性．地方政府主要承擔與本地區經濟和社會發展密切相關的事務。所以．根據中央和地方政府職能分工的不同．將調節全社會收入分配的稅種，在經濟穩定與增長週期性變動時．可以作為經濟穩定手段的稅種．巨集觀調控效能強、協調國際稅收關係作用大的稅種．稅源在地區間分佈極不平衡具有調節自然資源級差性質的稅種．劃歸中央．將具有明顯受益性質、主要用於提供與居民日常生活關係密切的公共產品的資源配置類稅種，流動性較差的財產類稅種與地方社會經濟發展密切相關的小稅種等．劃歸地方：稅源廣泛．收入功能較強的中性稅種．可作為中央和地方共享稅．通過分享的比例調節中央和地方稅收收入規模．以滿足中央巨集觀調控和地方資源配置的職能需要。 
二是各地稅收許可權的確定和劃分要適應地方性特點．適應區域經濟發展．發揮稅收的經濟調控作用。由於地理位置，自然資源狀況，氣候條件等自然因素的影響．我國地區問社會經濟發展水平極不平衡．由此導致地區間的稅源分佈狀況存在較大的差異。我國地方稅收許可權的確定和劃分要適應經濟區域化的要求．體現區域的差異性．促進區域經濟的發展。在適應經濟區域化的過程中還要注意發揮稅收的經濟調節功能，使地方政府可以根據本地區的特點和經濟發展的情況通過徵稅或稅收減免等稅收手段．對經濟進行調節．實現地區經濟的可持續發展。 
2合理劃分省級地方政府的稅收管轄權 
許可權的設定是建立地方稅制的首要問題．是構建地方稅體系的核心內容。地方政府的稅收許可權包括很多的內容地方政府開徵、停徵稅種的許可權、地方政府徵收管理的許可權，確定稅源、稅率的許可權，地方稅收的立法權、解釋權等．可以簡單概括為立法權、解釋權、調整權和徵收管理權。為了保證這些許可權獲得穩定性的劃分．應該儘快制定我國的《稅收基本法》和《地方稅通則》．從法律層次上明確地方政府的稅收許可權．並在此基礎上對稅權作進一步的調整和明確，從而保證地方稅制的順利建立。

目前在我國的地方稅中．除了徵收管理權在地方政府外．立法權、解釋權和政策調整權仍然高度集中在中央。為完善我國的地方稅制．應該在不違背全國稅法的統一、不影響中央政府巨集觀調控能力．不妨礙全國市場統一的前提下．賦予省級地方政府必要的立法權、解釋權和調整權．使其根據本行政區內地方性稅源分佈和基本財政需要，自行設立或選擇徵收部分地方性稅種為正確劃分我國地方稅收許可權可以從三個層面進行考慮1在全國統一開徵．而且對巨集觀經濟影響較大的地方稅種，如營業稅、個人所得稅等．可以由中央制定基本法規和實施辦法，將徵收管理權下放給地方．2在全國統一開徵，但對國家巨集觀經濟影響較／J、而對本地區影響較大的地方稅，如城建稅、房產稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅等．除由中央制定基本法規外．其實施辦法政策解釋權稅收調整權和徵收管理權都可以下放給地方政府．3對全國不統一開徵的．具有明顯地域性特點的地方稅．如契稅屠宰稅等，其稅收立法權，政策解釋權、稅收調整權和徵收管理權都可以劃歸地方政府．地方政府可以結合當地經濟資源和社會發展狀況．報經中央政府批准．在保證全國稅法統一的前提下．決定開徵地方性稅種。在這裡必須強調的是．地方稅收立法權的”地方，是指省級的地方；地方稅立法權的許可權．是指省級人大。 
另外．對於一些中央和地方的共享稅，一般由中央政府進行統一稅收管理．並將地方政府應該享有的份額直接劃撥為此為了規範管理．中央必須從制度使予以制約．建立健全稅收立法審批制度．監督、引導地方稅收立法．合理確定地方政府的稅收許可權一上述關於劃分稅權的基本認識．可以通過下表進行簡明反映： 

3合理劃分省級地方政府的稅收管轄權 
以上都是從中央與地方省級關係的角度來對地方稅權劃分進行研究的．但是地方政府是一個很大的範疇．其內部又可以分為不同的級次。根據分稅制改革的要求．堅持不同級次政府的事權與財權相對應的原則．一級政府對應一級財政．建立完善的地方稅制，那麼我國地方稅制內部也應該分為四個級次即省級地方稅制、地級地方稅制縣級地方稅制和鄉級地方稅制。但實際上按照這種方式設定地方稅制是缺乏效率的．也是沒有必要的。過多的地方稅收級次會帶來一系列的問題．首先級次多．會加大對事權和財權劃分的難度．造成各級政府之間在稅收收入方面的協調困難．其次．沒有足夠的地方稅種滿足各個級次地方稅制的需要．再次．如果級次較多．並且每一級都建立相應的地方稅制．在各級政府之間進行稅權劃分，則可能由於稅務機構的增多、稅源的有限、稅負的轉嫁等原因．造成地方稅收徵收的低效率和地區稅負的增加．最後．地方稅制級次過多還會帶來稅收管理上的困難。所以在建立地方稅制的同時．還有必要合理確定地方稅制的級次。 
對於我國地方稅制級次問題．一般認為．我國應當建立中央，省、縣三個政府級次．同時增加省的數量．縮小省級區域範圍。取消市、鄉兩級政府之後，縣成為最基層的政府．由省直接管理縣．可以進一步精簡行政機構．各級政府間事權的劃分也相應更加簡化和明確。對於地方政府內部省級以下地方稅制的許可權的問題．其劃分的基本原則仍然可以按照處理中央和地方稅制之間關係的原則進行。具體來說，在稅收許可權上根據地方稅種的特點和重要程度，以及對地方經濟的影響程度．確定地方稅種的歸屬和地方政府的稅收許可權．對於在不同級次地方稅制內部共享的地方稅種由上級進行統一管理和徵收．在不同級次地方政府中建立地方稅制過程中．仍然要保證上級地方政府的稅收主導權．而由此所造成的下級地方政府的財力短缺．則可以通過建立相應的地方稅收調整制度．對下級地方政府進行適當的補助的方式來解決。