政策性銀行的法律地位
目前,政策性銀行在我國設立、運作已有數年,但對於問題,人們卻並不明確。那麼，有哪些?小編為您分享。
1、政策性銀行的產生與發展
所謂政策性銀行，是指那些由政府創立、參股或予以保證，不以營利為主要目的，專門為貫徹、配合政府社會經濟政策或意圖，在特定的業務領域內直接或間接的從事政策性融資活動，充當政府發展經濟、促進社會進步，進行巨集觀經濟管理工具的金融機構[1]。
政策性銀行，是社會經濟發展到一定階段的產物，是在特定的條件下產生並發展變化著的特殊金融機構，因此，回溯政策性銀行產生與發展的歷史，觀察政策性銀行的歷史原貌，無疑會有助於我們從源頭上找回政策性銀行法律地位的本來面目。
歷史上最早的政策性銀行出現於法國，其背景是，人類社會進入到蒸汽時代後，新的、高效率的運輸方式得到迅速普及，大大密切了西方各個國家市場之間的溝通，這當然也就促進了歐美農業市場的國際化趨勢;與此同時，工業的快速發展吸引了大量資金，在相當程度上造成了農業資金融通的不順暢，這在給原本相對封閉的農業市場注入活力的同時也給原本安逸的農民帶來了殘酷的競爭和挑戰，因此，各個國家的農民紛紛要求政府對農業的資金融通予以保障。到了1894年，法國通過法令成立了一批農業信貸地方互助金庫，這被認為是歷史上最早的政策性金融機構[2]。
但是，真正使政策性銀行足以載入人類發展史的，卻是在二戰前後的全球資本主義經濟危機和戰後重建中出現的以國際復興開發銀行***即世界銀行***、德國復興信貸銀行和日本開發銀行為代表的一大批政策性金融機構。歷史證明，這些政策性銀行彌補了遭到嚴重破壞的民間資本和市場力量的不足，對於世界各國從全球經濟危機和世界大戰的陰霾中走出來，實現經濟復甦，起到了重要而積極的作用。
隨著西方主要資本主義國家逐漸實現了經濟復甦，特別是進入上世紀60年代後，發達資本主義國家的經濟狀況可謂繁榮，這樣一來，成熟的市場帶來的巨量資本使政策性銀行的作用在發達國家日漸減弱，而與此相映，政策性銀行在那些剛剛開始發展市場經濟、甚至剛剛取得民族獨立的發展中國家卻迅速發展起來。
在我國，1994年十四屆三中全會明確了我國經濟體制改革的目標要求和行動規劃後，基於將政策性金融業務和商業性金融業務分離開來的考慮，相繼設立了國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行三家政策性銀行[3]，以彌補商業銀行的不足，從而更好的實現政府的經濟發展戰略目標。
從政策性銀行產生和發展的歷史中，我們發現，政策性銀行的理論支撐實際上是“凱恩斯主義”的巨集觀經濟理論——即僅僅依靠市場力量將無法避免自由競爭的缺陷給巨集觀經濟造成的傷害，我們需要國家巨集觀調控，才能克服純粹自由市場的弊端，實現經濟的健康發展，並藉此保障人類的長期福利——政策性銀行就是國家巨集觀調控的重要工具之一。因此，作為金融機構，政策性銀行需要尊重經濟規律，尊重市場自身的力量和作用;而作為政府經濟政策的實現手段，政策性銀行又需要以國家巨集觀經濟戰略為根本出發點，彌補市場力量與民間資本的不足。換句話說，政策性銀行既需要充分保障和發揮人們意思自治的理性市場力量，又需要能夠以社會整體經濟利益為本旨，營造健康的市場環境和可持續的經濟發展態勢。
2、政策性銀行的特徵
從各國的現有經驗出發，一般認為，政策性銀行具有下列特徵：
***1***依法設立的法人
政策性銀行一般需要根據專門的法律而設立，例如依據《德國復興開發銀行法》設立的德國復興信貸銀行、根據《日本開發銀行法》設立的日本開發銀行等。這裡，之所以強調政策性銀行要依法設立，主要是考慮到，政策性銀行因其政策性經營活動而產生的經濟關係，兼具財產價值因素和組織管理因素，將傳統的公權力意志的影響滲透進傳統的私法自治領域，也就是說，政策性銀行會因為社會公共利益的需要對私利益造成必要的、基於人類社會全域性利益和長遠目標的一種擠壓和抑制，那麼，由法律決定政策性銀行的設立並由法律加以規制，既要確保政策目標的實現，也要防止對私利益被過度侵佔，從而實現各方利益的協調平衡，就顯得很有必要了。但是，在我國，直到三家政策性銀行已經成立並開展業務達14年之久的今天，國家仍沒有出臺專門的法律對政策性銀行加以規制。筆者認為，這種專門法律規範的缺乏，無疑是一種不正常的現象，但是，這一弊端之所以長期得不到糾正，其問題核心在於，學界對於尚不能達成一個精細而準確的共識。
雖然如此，必須承認，政策性銀行還是一類獨立的法人，只不過既不同於傳統的“私法人”，也不同於傳統的“公法人”，而是一種“特殊企業”形式的新的法人型別。這在下文關於我國的論述部分，筆者還將予以詳細闡釋。
***2***政策性
政策性銀行之所以能夠產生和存在，最根本的是緣於國家對社會經濟的主動參與和調控，其意義在於及時應對經濟生活的變化，以趨利避害，促使經濟快速而平穩的發展，並提高國家的綜合國力。而這些訴求，在外觀上，就表現為國家經濟政策和國家整體發展戰略的政策性要求，因此，政策性銀行具有顯著的政策性特徵。
***3***政府主導性
政策性銀行是國家干預經濟、通過巨集觀調控主動介入並影響社會經濟執行的工具。因此，它必須體現政府的意志，要從根本上順從國家經濟管理的需要，要與政府行政密切聯絡起來。這樣一來，政府往往需要通過強制的、或者授權的方式，或者經由法律規制，從而直接的或間接的實現其主導作用，確保政策性銀行真正為國家所控，為社會所用，真正體現政府意志及其行政目標，真正利於社會經濟的健康和發展。
換個角度來看，政策性銀行作為一類特殊的企業，首先，其創設由政府具體實施，且其融資途徑主要是由政府財政撥付款項，也可以向社會募集，但仍是以政府財政資金作為信用擔保;其次，其組織結構、人員構成均由政府決定並加以管理;再次，其經營活動不能以盈利為目的，必須符合政府公權力之意旨並受到政府監管。由此可見，政策性銀行無論從設立本旨上看，從執行本質上看，還是從企業經營上看，都具有鮮明的政府主導性。
***4***專業性
政策性銀行不能向所有業務物件開放提供融資，而一般只能向特定區域、特定產業、特定物件或特定緊急事件提供融資，或者說，政策性銀行的經營業務物件範圍往往十分確定而富有政策針對性，從而也就具有了明顯的專業性——只在其特定的經營業務物件範圍內提供專門的服務。
3、政策性銀行的職能
政策性銀行是一類特殊的金融機構，與商業銀行不同，它主要將注意力集中在具有政策傾向性的財政資金分配上，而並不關注促進社會閒置資金的融通或流轉;它直接與國家產業政策或區域發展戰略對接，而並不致力於通過完善結算來影響社會再生產並進而間接影響產業經濟或區域經濟的發展;它本質上就是國家巨集觀調控的工具和手段，而不必通過執行央行貨幣政策以實現國家巨集觀調控政策意圖的傳導。因此，政策性銀行具有其特殊的職能：
***1***指導
政策性銀行可以通過直接投放資金或者間接影響商業金融機構更多的從事符合政策意圖的業務，以實現對社會經濟執行的政策性指導。例如，政策性銀行可以決定對特定行業注入資金，並藉此表明和強化國家政策對該產業部門的扶持傾向，體現國家未來一段時間內的經濟發展戰略方針，從而增強投資者的信心，並進而降低該特定產業部門的投資風險。這樣，政策性銀行就可能對社會資金的流向形成指導性影響。
***2***補充
商業性金融機構或者市場經濟力量往往會依據利潤作為導向來開展業務，這樣一來，那些因為利潤微薄或者沒有利潤而導致商業性金融機構不願涉及的業務領域，或者僅憑市場基礎性資源配置功能將無法顧及的對國民經濟具備關鍵意義的重要產業部門可能無法獲得足夠的融資。因此，以重點培育和發展上述特定的業務領域，穩定和加固上述特定的關鍵產業部門的融資渠道為經營業務之主體的政策性銀行，無疑是作對商業性金融機構和市場經濟力量的一種重要的和必要的補充。
***3***專業諮詢或顧問
由於政策性銀行在一定時期內，一般會相對固定的針對特定產業部門從事特定的經營業務，這使得政策性銀行往往可以在這些熟悉和專長的領域內，積累大量的相關經驗，並儲備大量的相關專業人才。那麼，當投資者試圖進入這些領域的時候，或者在投資者已經進入這些領域但尚不熟悉該領域的時候，政策性銀行就可以向投資者提供專業性強、極富參考價值的諮詢意見。同時，另一方面，在政府制定涉及這些領域的方針、政策、戰略等的時候，政策性銀行也可以向政府提供寶貴的專業顧問意見，以增強政府的方針、政策、戰略等的科學性和可操作性。
4、我國政策性銀行的法律定位
恰如前文涉及的，筆者認為，我國應當是“特殊企業”形式的獨立法人，或稱為特殊企業法人，也就是說，我國應當是一種接近於企業法人，但是又不同於企業法人，也不同於其他形式的法人組織的新的獨立法人型別，原因如下：
***1***我國政策性銀行是獨立法人
雖然我國沒有通過專門立法確定政策性銀行的準確法律地位，但是，在1993年《國務院關於金融體制改革的決定》中，已經明確規定，中國農業發展銀行和中國進出口銀行是獨立法人。而關於國家開發銀行的獨立法人地位，雖然在該《決定》中並未被提及，但是筆者認為應當得到肯定，因為根據《民法通則》第37條之規定，法人應當具備下列條件：依法成立;有必要的財產或者經費;有自己的名稱、組織機構和場所;能夠獨立承擔民事責任。而在《國家開發銀行章程》中的第3條這樣規定：國家開發銀行辦理政策性金融業務，實行獨立核算，自主、保本經營，責權利相統一，建立投資約束和風險責任機制。可見，實際上，我國三家政策性銀行的獨立法人資格都已通過非法律方式，或明示或暗示的表達出來了。
***2***我國政策性銀行既不是“私法人”，也不是“公法人”
眾所周知，“公法人”和“私法人”的分類是建立在羅馬法學家關於公私法的劃分這一基礎上而產生的，其得以獲得普遍認同的歷史條件是，在當時及此後的很長一段時間內，公法領域與私法領域可以被截然的分開，並且它們能夠包含並不豐富也因此並不繁蕪的社會經濟生活的全部內容。但是，隨著國家自覺干預社會經濟執行的巨集觀調控經濟理論在世界範圍內得到了絕大多數國家的認可和實踐，簡單的公私法劃分方式已經不能涵蓋整個社會經濟生活，在此基礎上，以經濟社會法為代表的“第三法域”的出現和興起，說明了傳統公私法的劃分方法已經在很大程度上喪失了其原有的意義。那麼，我們不難得到這樣的結論，即在現代社會經濟條件下，政策性銀行並非只能是“私法人”或者“公法人”中的一種。
首先，我國政策性銀行不是“私法人”。政策性銀行以政策目標的實現為宗旨，而不以盈利為目的;它是在政府主導下的政策性金融機構，是國家巨集觀調控的政策工具，而不是依據民事法律成立的商業組織;它必須時刻堅持以社會為本位，關注社會公共利益，服從國家發展戰略的大局，而不能以權利為本位，聚焦於個體利益的得失。因此，我國政策性銀行不應屬於“私法人”。
其次，我國政策性銀行也不是“公法人”。因為，我國政策性銀行可以通過發行債券滿足融資需要，而並不是僅僅依靠政府財政注資，這樣，政策性銀行本身也將大量的參與到地位平等的“私法”關係中去。而且，政策性銀行只是通過金融方法，經由經濟活動規律本身的作用促成政策目標的實現，其本身並不制定政策，也不具有直接指向相對人的、帶有鮮明的單方、強制色彩的“公法人”式的職能。所以說，我國政策性銀行亦不是“公法人”。
既然我國的政策性銀行既不屬於傳統的“公法人”，也不屬於傳統的“私法人”，那麼，它的法律定位顯然應當是從現代社會經濟環境中生髮出的新的法人型別。
***3***我國政策性銀行既不是企業法人，也不是我國《民法通則》中規定的其他法人組織
從另一個角度來看，政策性銀行也不是囿於傳統公私法劃分理論的《民法通則》中規定的法人型別中的任何一種。
政策性銀行雖然具有企業式的組織結構，但是，它並不以盈利為目的，也不參與普通商業性活動，相反，它甚至可能不惜以適度虧損為代價，以利於政策目標的實現，追求社會公共利益的滿足。
另外，政策性銀行本身不是政府機關的組成部分，不是基於民間某種共同的利益訴求而成立的社會團體，也不是以非經濟領域為主要事務範圍的事業單位。
可見，政策性銀行不是企業法人，不是事業單位法人或社會團體法人，更不是行政機關法人，它不能符合我國《民法通則》中規定的任何一種具體法人型別的要求。
***4***我國政策性銀行的法律定位——作為經濟法主體的特殊企業法人
既然政策性銀行不能被歸入上述法人型別中的任何一種，那麼，我們有必要為其找到一個適合現代社會經濟發展狀況的準確定位。這裡，筆者參照史濟春教授的觀點，將政策性銀行視為經濟法主體性質的特殊企業法人。
首先，從性質上講，政策性銀行是經濟法主體。結合前文所述的政策性銀行的歷史、特徵和職能，政策性銀行既需要以社會為本位，從社會整體利益出發規劃經營活動，也需要在具體的經濟活動中顧及個體權利，平衡協調好社會公共利益與個體私利益的關係;既需要遵從政府的主導，致力於政策目標的實現，充當國家經濟管理的工具，也需要切實參與到現實的經濟活動中去，在一定層面上與相對方平等交涉;既具有公法的權力管理因素，也具有私法的平等自治因素。因此，不能被“公法人”或“私法人”單一容納的政策性銀行，恰恰應當被定性為以縱橫統一、公私交融為特色，以社會本位、平衡協調為原則的經濟法主體。
其次，從具體型別上講，政策性銀行是特殊企業法人。政策新銀行具備企業式的組織結構，並從事一定的經營性活動，所以，它應當被歸入企業的範疇。另一方面，正如前文所述，政策性銀行符合法人資格的要求，應當是獨立法人。但是，由於政策性銀行不以盈利為目的，顯著區別於一般的企業法人，所以只能將之賦予一種新的企業型別定位——特殊企業法人——相對於公司、合夥、一般國有企業、合作制或集體所有制企業等普通企業形態而言的，依據特別法、專門法或行政命令設立並運作的，以社會為本位，負擔一定的社會、經濟、政治的特殊職能的企業。