公共政策本質屬性譜系初探

內容摘要：已有的研究成果認為，公共政策的本質屬性為公共性。這一結論不夠全面，公共政策的本質屬性體現為一個譜系，除了最根本的屬性——公共性外，公正性、公開性、公平性也是其基本屬性。

　　關鍵詞：公共政策，本質屬性，譜系

　　一、引言

　　當代政策學認為，公共政策是社會公共權威在特定情境中，為達到一定目標而制定的行動方案或行動準則。其作用是規範和指導有關機構、團體或個人的行動，其表達形式有法律法規、行政規定或命令、國家領導人口頭或書面的指示、政府的大型規劃、具體行動計劃及相關策略。它是國家公共權力執行的具體體現，是政府實施公共管理的重要途徑，是政府維護公眾利益的主要手段。當前政治學與政策學關於公共政策的概念、特徵、分類及主體和客體等方面的研究已深入展開並取得了豐碩的理論成果。但是，學界對公共政策的本質屬性缺乏必要的、深入的探討，已有的這方面的研究成果也不夠全面，更鮮有關於公共政策的本質屬性譜系的基本共識。我們認為，對公共政策本質屬性的全面把握不僅是公共政策學科進一步發展的需要，而且關係到現實社會公共政策的制定、執行、評估等各個過程及其價值取向、實際效果等問題。因此，本文擬在學界已有成果的基礎上，對公共政策的本質屬性作一嘗試性的探索，並試圖描繪出其譜系。

　　二、公共政策的公共性

　　公共政策的公共性體現在其公益性上，公益性關涉公共政策的價值取向問題。公共政策的政策問題都來源於公共領域，其目的是分配社會的基本的善，解決公共問題，治理公共事務，維護公共秩序，實現社會公平與正義，因此，公共政策的價值取向只能是公共利益，也就是說，公共政策的公益性就體現在它是為了實現公共利益與長遠利益而非私人利益或小團體利益和眼前利益。公共政策是致力於實現社會公共利益，還是僅僅為少數人、少數集團的特殊利益服務，政府及其公共政策實現公共利益的能力和程度，是判斷和評價政府及其政策的正當性、有效性的基本標準。
 
　　因此，公共性之於公共政策，是公眾在公共領域的政策表達，是有意識的、合理的政策序列設計與安排。作為公共權力機構的政府來說，它是公民權力的代理者，它按照公民的意願和利益，面向社會共同需要，提供公共物品，維護公共秩序，規範公共交易，滿足多數和保護少數，由此制定和實施公共政策。公共性相對於公共政策主體政府而言，表現為如下幾個方面：從基本理念上講，“公共性”是指公共政策在制定與執行的過程中，應著眼於社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在政治過程層面上，“公共性” 意味著公共政策在涉及提供公共物品和公共服務的行動中存在著有效的決策參與通道和決策機制；在道德層面上，“公共性” 規定了公共政策的制定主體必須具備公共人格，從而防止公共政策違背公共利益，偏離其公共性，成為社會某一利益集團獲取壟斷利益的工具。

　　公共性是公共政策執行的出發點和歸宿，是評判一切公共政策的基準性價值，成為公共政策分析的基本理念和核心精神。學術界當前關於公共政策的本質屬性的研究普遍集中在公共性這一點上，但筆者以為，除了公共性這一本質屬性外，公正性、公開性、公平性也是公共政策本質屬性譜系中的組成部分。

　　三、公共政策的公正性

　　公共政策的公正性是指公共政策的合理性、合法性。理性是現代公共政策的基本概念和範疇之一，也是公共政策的基本價值觀念之一。理性而又科學的決策是公共政策制定和政策合法化的基礎和前提。美國政治學家P·荻辛曾描述了公共政策所追求的五種理性：***1***技術理性，即公共政策是否對社會產生效用而解決人類所面臨的科學技術問題；***2***經濟理性，即公共政策是否以最低的成本提供最大的效益，或者提供固定的效益而消耗最低成本；***3***法律理性，即評定公共政策是否符合成文的法律規範和各項先例； ***4***社會理性，即斷定公共政策的內容是否與社會上流行的規範與價值一致；***5***實質理性，即政策是否追求前面談到四種理性中的兩種或兩種以上內容，以及能否解決各項理性之間的衝突問題。

　　按照科學理性的原則，公共政策的標準只能是建立在“合理性“的基礎之上，不應當也不可能是最佳的，而只能是滿意的或次佳的。按照科學理性的原則進行公共政策決策時，要求決策者具有豐富的經驗、廣博的知識、高超的智慧、英明的謀略，蒐集的資料資訊力求準確、全面、客觀，並能重視數字和資料，儘量建立數學分析模型，數理邏輯推理嚴密，對未來的預測儘量減少不確定性。按照科學理性原則進行公共政策分析時，政策分析人員能夠站在客觀、中立的立場上，運用熟練的專業知識和專門的方法與技術，準確地評定公共政策的效果、效率和效益，並就公共政策失效作出正確分析，從而科學地對“政策病理”進行診斷。羅爾斯認為，“公正防止了偏見和自私的歪曲，知識和自居力保證了別人的志願將得到準確的評價。

　　同時，公正性也反映在公共政策的合法性上。公共政策是政治系統或公共權力機構協調和平衡公眾利益的途徑與手段。任何公共政策要能讓公眾接受，並在實際生活中發揮作用，就必須從內容到形式都是合法的。所謂內容的合法，是指公共政策所規定的行為準則、所施行的計劃措施，能使公眾利益得到協調、平衡，符合多數人的、長遠的利益要求，能被公眾認可和接受；所謂形式的合法，是指公共政策的制定、執行、評估，必須是法定主體按照法定程式進行的活動。公共政策只有在內容與形式上都具有合法性，才能發揮應有的效力與效益。沒有公正性，也就無從談起合法性；沒有合法性，那當然就缺失公正性，公共政策也因此喪失了存在的基礎。

四、公共政策的公開性

　　公共政策的公開性指公共政策在公共領域中的開放性和透明度。在公共領域或公共空間內，公眾通過公共理性，而不是單純的個人偏好，對公共事務進行關注和公開討論。“在一個自由的國度裡，每個人都認為他和一切公共事務有著利害關係；有權形成並表達自己的意見。對於公共事務，他們反覆探究、認真討論。他們充滿好奇、渴望、專注和猜忌；通過使這些事務成為他們的思想和發現的日常話題，大量的成員獲得了一種相當不錯的知識，有些還獲得了相當重要的知識。”

　　由此可見，公眾具有對公共政策及一切重大公共事物的知情權、參與權與監督權。公共政策的公示，有助於政府的意志自由得以落實，並能夠正確地利用大眾傳播媒介開展政策動員，使公眾知曉政府的意圖和國家重大事務活動，從而激發公眾的勞動熱情和落實政策的積極性。公眾能就政策問題與制定者達成磋商意見，能夠通過民主的程式表達和整合自身利益，通過特定規則決定政策的選擇，決定政府公共物品或公共服務的提供。公眾具有對公共政策的話語權力，能夠形成強大的公眾輿論，圍繞公共政策的善與惡、對與錯、利與弊等問題進行討論，能夠對公共政策的制定者和執行者施加強大壓力，可能迫使政府採取修改與調整、退出與終止的政策行為。這時，公眾輿論的壓力就成為公共政策的一種評判和治療手段，公眾在此過程中獲得了一種參與的權力和監督的權力，但他們還不會充當正義和幸福一致性的保障者的角色。也就是說，公眾輿論應當追求合理化，而不是集體偏見。從一定程度上講，公眾輿論本身也需要審議公開化。因此，除法律特別規定需要保密的外，現代公共政策講究其過程的透明度，講求公眾發表意見的合法途徑，強調公眾輿論監督。只有具備了一定的公開性，公民及公民團體才可能瞭解公共政策是否合理、合法和符合公眾的利益。從一定意義上講，公共政策就是公眾政策，它是公眾的願望和利益在公共領域之中的公開表達。

　　五、公共政策的公平性

　　公平性指公共政策所體現的平等觀。羅爾斯認為，作為一種公平的正義觀包含兩個最基本的原則：第一個原則要求平等地分配基本的權利和義務；第二個原則認為，社會和經濟的不平等只有在有利於以往受惠最少者時，才是正義的。公平管理學派認為，公平是每個人擁有的基本權利，這種權利不受制於政治的交易或社會利益的權衡，同時，公平不僅是一種倫理價值，而且也是法律、社會制度和社會結構的體系。馬克·路希夫斯基認為，平等可以包含三層意思：第一層意思是政治平等，政治平等指的是投票的平等，每個人都有選舉投票權；第二層意思是機會平等，應該給予每個人發展其潛能的機會；第三層意思也是最充滿爭論的結果平等，比如通過累進所得稅而進行的社會再分配等。

　　因此，公共政策的公平性可以從三方面理解：首先，平等的理念之於公共政策應該是滿足大多數人的利益，同時要兼顧和保護少數人的利益和訴求。“滿足大多數人的利益”是指公共政策要兼顧社會絕大多數人的利益和需要，這是由其公共性決定的。“兼顧和保護少數人的利益和訴求”是指公共政策除了要滿足大多數人的利益和需要外，也要考慮少數人的利益訴求，不能對一部分人或團體持有政策歧見，有意忽視其利益，或者通過犧牲一部分人的利益以成全另一部分人的利益，儘可能使受益者的面擴大。其次，公共政策一方面要考慮受益公平，另一方面也要考慮支出公平。在考慮自己可能從公共政策中得到多少實惠、好處的同時，還要考慮自己的貢獻，即對公共政策的態度與行動，比如在分享各種收入津貼的時候，是否自願而又主動納稅呢？第三，公共政策一方面要考慮橫向公平，另一方面還要考慮縱向公平。當我們分析公共物品與公共服務的供給時，應該“平等地對待平等的代內人”，一項已擬定的規劃應為處於相似階層提供統一的成本與收益；此外，也應該平等地對待身處不平等環境的人們的分配問題和著眼於可持續發展的代際公平問題，比如設立自然保護區或資助修復歷史遺蹟的政策規劃與財政預算。

　　六、結語

　　公共政策的本質屬性並非只是表現為公共性，而是像如上分析的那樣表現為一個線性的譜系，除了公共性外，公正性、公開性、公平性也是這個譜系中必不可少的組成部份。只有全面釐清和把握公共政策的本質屬性，才能更好的推動公共政策學科的進一步發展，也才能更好地促進現實公共政策的制定、執行、反饋等各環節的完善和提高，從而更好的發揮公共政策在現實社會中的作用。