電力部門行政執法困難及對策探討

【論文關鍵詞】立法 電力行政執法 對策
【論文摘要】隨著我國電力體制改革的不斷深化，電力行政執法過程中的困難，為社會和電力企業帶來了諸多問題。其成因主要是：電力立法滯後於體制改革，造成電力行政執法主體事實上缺位；受制於上位法致使地方電力立法難以突破電力行政執法的基礎——執法隊伍構建及執行力。因此，電力行政執法需從立法層面予以突破，從中央層面明確電力行政執法主體；在立法一時難以突破的情況下，需要在實踐中探索有效的應對之策。 　　
　　引 言
　　近年來全國各地妨礙電力建設、破壞電力設施的違法事件頻頻發生，竊電現象也呈頻發之勢，這不僅嚴重影響電力建設專案程序，危急供電安全，而且也嚴重擾亂了正常的供用電秩序，使國家和供電企業蒙受巨大的經濟損失。
　　就目前的法律規定來看，《刑法》等法律法規對於電力設施和電能的法律保護遠不能涵蓋實踐中所存在的相關行為，對現實中存在著的妨礙電力建設、破壞電力設施及盜竊電能、侵犯社會公眾和電力企業利益的涉電違法行為，其中尚未構成刑事犯罪的，需要通過行政執法予以制裁和規範。但由於我國電力立法滯後於電力體制改革，《電力法》、《電力設施保護條例》及其實施細則的相關規定與政企分開後的電力體制不相適應，存在著電力行政執法體制始終沒有理順、電力行政執法主體事實上缺位、無法形成一支有力的電力行政執法隊伍等問題。
　　本文試圖通過對我國電力行政執法體系及實踐情況的分析，探討形成這一難題的原因和解決之策。
　　1.當前我國電力行政執法面臨嚴峻形勢
　　破壞電力設施和偷竊電能現象，不僅使國家和人民財產遭受巨大損失，嚴重侵害電力企業的合法權益，而且也嚴重侵害了廣大使用者的合法權益。破壞電力設施和竊電行為還擾亂了供用電秩序，造成許多危害電力執行安全、危害人民群眾人身和財產安全的隱患，直接威脅到電網的安全執行。
　　2007年，在全國“三電”（指加強電力、電信、廣播電視設施安全保護工作）專項鬥爭中，查處“三電”治安案件2.5萬餘起。涉電案件劇增，嚴重危害了電網安全執行，無法保證電網正常供電和電力使用者正常用電，還可能危害人民群眾生命財產安全。由於電力執法力度的不足，涉電違法行為得不到追究和懲處，無法保證電力執法部門公信力和電力相關法律法規的威懾力。
　　2.電力行政執法內容分析
　　電力行政執法是指電力行政執法主體按照法律、法規的規定，對相對人採取的直接影響其權利義務，或者對相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監督檢查的行為，是保證電力相關法律、法規實施的直接性的、管理性的行為。
　　按照行政執法行為對相對人權利義務所引起的直接效果，電力行政執法主要有以下方式：電力行政處理、電力行政處罰、電力行政檢查、電力行政處置。
　　3.導致我國電力行政執法難題的原因
　　電力行政執法出現的嚴峻形勢，固然是多種因素的綜合作用，但執法保護力度缺乏是最重要的因素。由於電力體制改革不斷推進，電力立法滯後於電力改革，現行電力法律法規中許多方面不適應我國當前電力工業發展與改革的現狀。
　　3.1 執法主體事實上的缺位是電力行政執法難的根本原因
　　3.1.1我國現行法律中對電力行政執法主體的規定不明確
　　法律法規授權的組織既可以自己的名義在法定許可權內從事電力行政執法活動，承擔法律後果，也可以根據法律、法規和規章的規定，在法定許可權內再委託符合法律規定的其它社會組織行使電力行政執法權。受委託的組織並非電力行政執法主體，它只能以委託機關的名義從事行政執法活動，相應的行政執法後果即法律責任應由委託機關承擔。
　　《電力設施保護條例》於1998年1月7日修訂後，諸如北京、天津、青海、山東、四川、新疆等地都紛紛出臺了有關電力設施和電能保護及反竊電方面的地方性法規和行政規章，但在電力設施保護的行政執法主體方面，無一例外地沿襲了上位法《電力法》、《電力設施保護條例》的相關規定，即明確了由各省（直轄市、自治區）的電力管理部門作為相應的行政執法主體。如此看來，電力設施與電能保護的行政執法主體似乎並不存在缺位情況，但事實上，現行法律的規定並未明確由哪一個政府組織具體來行使行政執法職能，有的電力行政事務有多個部門在具體行使行政執法職能。
　　3.1.2 電力行政執法主體的變遷導致執法效能弱化
　　1996年4月1日《電力法》實施後，國務院國[1996]48號《關於組建國家電力公司的通知》指出，為有利於轉變政府職能、實行政企職責分開、深化電力工業體制改革，國務院決定組建國家電力公司。按照這一決定，新成立的國家電力公司負責原電力工業部管理的國有資產經營管理，不再具有政府行政管理職能，國家經貿委作為電力行政管理部門負責電力行業的行政管理與監督。由此，改制後的電力行政執法職能完全由政府部門承擔。
　　3.1.3 政府部門作為電力行政執法主體能力不足
　　通過考察電力行政執法主體前後的變化差異，不難看出：在電力體制改革之前，電力局不僅具有行政執法權，而且具有與之相配套的豐富的人力、物力資源和經驗。電力體制改革後的地方綜合經濟管理部門雖然取得行政執法權，但其限於人力、物力、經驗等方面的不足，不能做到及時、有效地行使行政執法權，也因為同樣的原因，使得無法形成一支與其所在行政區域內電力設施和電能安全保護相匹配的行政執法隊伍。 
　　由此看來，執法主體執法能力的欠缺是導致電力執法難的根本原因，或者說是因為執法主體的能力不足使得行政執法主體事實上的缺位，並直接導致了電力行政執法之難。
　　 3.2電力立法難以突破導致難題持續
　　3.2.1電力相關法律規定與其他法律銜接不到位
　　我國《電力法》的修訂與完善滯後於電力體制改革，面對電力行業改革和發展中出現的發電與電網企業的技術配合問題、預購電、欠費停電期限、用電檢查權等方面的新問題，《電力法》及其配套法律規定與相關行政法的規定沒有銜接，與《刑法》規定的破壞電力裝置罪、盜竊罪等罪名條款沒有相銜接，法律的適用出現了許多真空。
　　3.2.2 相關電力法律法規缺少可操作性
　　涉電案件在進入行政執法程式後，由於相關電力法律法規在實踐中缺少可操作性，使得行政執法主體無法對許多案件進行行政執法處理。如在破壞電力裝置案件中所涉及的電力裝置範圍的具體指向、盜竊和破壞電力及設施所造成的經濟損失如何計算等等問題，行政執法部門與電力企業和公檢法部門的認識存在著很大的差距。
　　3.2.3 上位法的限制使地方立法難以突破
　　基於法律效力等級理論，上位法的效力高於下位法的效力。《電力法》、《電力設施保護條例》都規定電力管理部門作為電力設施和電能保護的行政執法部門和監督管理部門，全國大部分省市的相關地方性法規和行政規章也就無一例外地沿襲了這一規定，即明確了由各自省（市）的電力管理部門作為相應的行政執法主體，而無法形成新的突破，因此在地方立法中很難解決電力行政執法主體事實上缺位的問題。
　　4.現行體制下破解電力行政執法困難的對策
　　4.1 修改與完善電力法律體系，加強行政執法保護內容
　　《電力法》修改要與《民法通則》、《行政處罰法》、《行政複議法》、《行政訴訟法》、《刑法合同法》、《農業法》、《森林法》、《土地管理法》、《公路法》、《環境保護法》等法律協調。國家立法機關、司法機關也應根據電力產品的特殊性和電力行業的特殊情況，在制定與《電力法》配套的法律、法規、立法解釋、司法解釋時，要對竊電等違法行為的違法金額的認定、處理等具體問題作出明文規定。
　　隨著我國電力體制改革的逐漸深化，也應隨之建立一套有機的電力法律、法規框架，其中應更多地體現對電力設施和電能保護的行政執法內容，並形成切實可行的和完整的行政執法保護制度。
　　4.2 開展電力行政執法模式的探索與實踐
　　在立法層面尚難有較大突破之前，在地方實踐中探索具有本地特色的電力行政執法模式，不失為在當前解決和破解電力行政執法難題的一種切實有效的辦法。如《寧夏電力設施安全保護處罰條例》的出臺，就是一種良好而有益的探索。
　　電力體制的改革對電力行政執法資源提出了重新配置的要求，能否將有關資源再行配置與組合，在符合經濟性的同時也具備操作性，是探索電力設施與電能保護行政執法模式的原則。
　　4.3 深入宣傳電力法律法規
　　相對於電力主管部門，就電力法律宣傳工作來說，電力企業在人力、物力、經驗方面具有相對優勢，而在有關宣傳內容上、時間上、形式上，也更容易把握實際、靈活機動、貼近生活，使宣傳工作不至於流於形式。當然，作為行政執法主體的電力主管部門，也應就電力行政執法的相關內容進行宣傳，切實提高群眾遵守電力法律法規的意識，才能達到群防群治的效果，減少涉電案件的發生。
　　5.結語
　　電力體制改革後出現的電力行政執法難題關鍵在於行使電力行政執法權的電力管理部門不具備與其執法工作相匹配的人力、物力資源及經驗，在新形勢下，充分認清電力行政執法工作面臨的困難與問題，適時修訂法律，協調《電力法》與其他部門法律關係、制定更具操作性的地方性法規或司法解釋是解決電力行政執法難題的目標性任務，而探索一套適合國情或地情的電力行政執法模式則是解決當前我國電力行政執法難題的重中之重。