試論預算法制度的改革
【關鍵詞】預算 預演算法 改革
【正文】
預算是經法定程式稽核批准的國家年度集中性財政收支計劃，其收支活動反映了了政府活動的範圍和方向，它在整個國家的政治經濟活動中具有十分重要的地位和作用。[1] 這項制度起源於位於近代的歐洲，其適用方法是由議會對國家消費的預算批准來控制國家的開銷，對國家徵的稅收給予合理的分配，目的是國家的稅收不能被國家元首胡花浪費。
在中華人民共和國建立前夕的1949年9月，中國人民政治協商會議通過了《中華人民共和國共同綱領》規定：“建立預算制度，劃分中央與地區的財政範圍”。這項規定是建立中國預算制度的基礎。1951年8月，中央人民政府政務院頒佈了《預決算暫行條例》。在一開始，中國使用的是單式預算形式，其好處是所有專案都集中在一張表格上，對預算的統計、對比有著不可否認的優勢。但隨著國家稅收、支出的複雜化，單式預算形式已經滿足不了國家預算的需求。因此在1992年，中國開始使用複製預算形式。
該條例在其出臺後的40年中沒有受到較大的調整。但是由於基層部門的法制意識淡薄，沒有很好的以該條例為原則來實施預算。為了解決這些實踐問題，國務院在1991年頒佈了《國家預算管理條例》，對規範和強化預算管理起到了積極的作用，同時也為《預演算法》的出臺奠定了基礎。《國家預算管理條例》實施後，我國的政治經濟形勢有了新的發展變化。為了適應國家的逐步建立社會主義市場經濟體制的改革目標，在1994年3月由人民代表大會八屆二次會議通過了《預演算法》。[2] 《預演算法》的頒佈與實施，結束了我國政府預算管理長期無“法”可依的局面，成為我國財政管理法治化程序中的重要里程碑。
在《預演算法》頒佈後的十年中，中國的經濟又有了突飛猛進的增長。現有的《預演算法》已不能完全適應社會的變化，所以對它進行改革是不可避免的。 2004年人大預算工委作為《預演算法》修訂起草任務的組織單位，正式開展工作。《預演算法》屬於國家重要的經濟法之一，只有全國人民代表大會才有權審議通過。按照全國人大五年立法規劃，修訂後的《預演算法》草案將於2006年年底提交全國人大會討論，並有望在2007年提請全國人民代表大會審議。因此，留給預算工委等有關部門修訂的時間不過兩年。這次《預演算法》修訂將本著“不做大改”的基本原則，主要刪改一些不適應完善市場經濟體制的條款，增加與推進預算管理體制改革相關的條款。人大預算工委主任劉積斌明確表示：“部門預算、零基預算和綜合預算等內容，在修改後的《預演算法》中將有所體現。”[3] 中國對於預算法制度的改革雖然不是要全面的進行修動，但是涉及的方面也是很多的，筆者就這裡列舉其中的一些。
筆者認為在這次改革中，首要任務是把《預演算法》實施十年來各級政府根據預算管理和財稅改革的實際需要，制定的一系列與《預演算法》相配套的行政法規、規章和規範性檔案加以總和。這些檔案中除國務院制發《預演算法實施條例》外，財政部發布實施預算管理方面的規章和其他規範性檔案共達300餘件。這些檔案是各級政府和各有關部門依照《預演算法》的總體精神，緊密結合實際，大膽進行制度創新，出臺了許多有關部門預算、政府採購、國庫集中收付和“收支兩條線” 等財政管理改革的政策檔案。這些法規制度對《預演算法》起到了極為重要的豐富和補充作用。[4]
其次要把全國人大在預算制度之中的作用進一步的提高。在1994年版的《預演算法》中，全國人大的作用就是批准國務院做出的預算報告。其對預算審查的權力不能得到充分的表現。法律並沒有說明如果全國人大否認了國務院的預算會有什麼結果。在改革這個審查體制中，中國應該借鑑外國的某些成功的操作體制。英美等不少國家甚至直接將立法程式適用於預算審批的過程，通過的預算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。而無論是在實行一院制議會國家，還是實行兩院制議會的國家，預算的具體稽核都是由議院的各種常設委員會與其屬下的各種小組委員會負責進行，最後才由議會大會審議表決。如美國國會設有預算局，參、眾兩院都設有預算委員會。國會預算局負責在經濟形勢預測和財政收入估計方面給兩院的預算委員會提供技術上的幫助，預算委員會則具體組織對預算草案的稽核。[5]
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然後就是調整預算年度起訖時間，以消除預算效力真空的問題。根據《預演算法》第10條的規定，中國預算年度實行歷年制，即從公曆1月1日起至12月31日止。這種規定雖然與國民的日常思維習慣和行為定勢保持一致，與工農業生產的季節性也能大體吻合，但是它與中國權力機關審批預算的時間無法銜接。[6] 中國全國人大全體會議是在每年的3月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大會後的四、五月份才召開。這於預算的通過和實施相差超過4到5個月。這幾個月裡就造成預算效力的斷檔和真空。因此中國在改革預算法制度時這也是一個必須改變的體制。我們可以借鑑以英國、日本、印度為代表的從4月1日起至次年3 月31日的跨年制預算年度，這樣的話就和中國人大全體會議同時開始，就會消除預算效力的斷檔和真空。
中國預演算法的改革還涉及到了很多其他的內容。這些內容牽扯到的問題如果得到了較好的改善，中國的預算制度肯定能夠跟上時代的改變，更好的服務於國家和社會。
【註釋】
1.劉仲藜等主編：《中國財稅改革與發展》，中國財政經濟出版社，1998年版。
2.劉劍文主編：《財稅法學》，高等教育出版社，2004年版。
3.王長勇：《地方發債權仍存爭議 修訂預演算法留有空間》， 1037/2429479.html。
4.“依法理財與時俱進———紀念《預演算法》頒佈十週年”，。
5.劉劍文、熊偉《預算審批制度改革與中國預演算法的完善》，。