淺析促進農村土地承包經營權流轉的對策研究
論文關鍵詞:土地流轉;城鎮化;農村社會保障
論文摘要:平穩有序地流轉土地承包經營權解放了農村生產力，促進了農村繁榮、農業增效和農民增收。文章分析了當前我國在推進農村土地流轉過程中存在的主要問題，並從制定政策措施、完善市場體系、健全管理機構和財政政策等方面提出了對策。
農村土地承包經營權流轉是家庭承包經營制度的完善和發展，是構建現代農業模式，實現產業結構調整的客觀需要。近年來，隨著工業化、城鎮化不斷推進，農村二、三產業加快發展，農村勞動力大量轉移，農村土地流轉趨於加快，規模逐年擴大，呈現出了經營主體多元化、流轉形式多樣化、利益關係複雜化的發展局面。在新的形勢下，如何促進農村土地流轉的健康發展，是值得我們思考和研究的問題。
我國農村土地承包經營權流轉，反映了生產要素的合理流動和優化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問題。
1.1政策措施不完善
首先，隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉物件和利益關係日趨多元，迫切需要地方政府出臺相關的具體措施，加強管理和服務，但目前除中央出臺的巨集觀政策外，各地區尚未制定出臺指導土地流轉的具體政策措施，土地流轉缺乏政策的引導和規範，制約了農村土地的流轉。
其次，對土地流轉的支援不到位。農業生產投入大、週期長、風險高，收效慢，對大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制於資金技術等原因不願甚至不敢投人，加之目前我國許多地方的農民流轉意願不強，寧願拋荒土地也不願流轉，從目前的實際來看，各級政府尚未出臺針對流轉農民和流人種田大戶、專業合作社和企業公司的具體支援政策，嚴重製約了農村土地的流轉。
土地流轉市場尚未形成，轉出轉人之間缺乏足夠的資訊聯絡，阻礙著土地流轉在更多方式、更大範圍和更高層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據，沒有與之相關聯的評估、諮詢、公證、仲裁等中介機構。農村土地流轉服務機構處於空缺狀態，致使土地承包經營權流轉資訊網路無法建立，土地流轉供求資訊不能及時有效溝通，而且二輪土地承包的一些遺留問題也得不到及時處理，不少地方存在著農村土地承包經營權落實不到戶，承包合同簽訂不到戶、不規範、承包經營權證書發放不到位、流轉合同不規範等問題。
1.3流轉運作不規範
現在農戶之間的土地流轉多是口頭協議，未通過簽訂流轉合同來規範流轉雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續不規範、條款不完備等問題，土地流轉登記管理難度大，特別是農戶以口頭協商流轉的土地，縣、鄉農村土地承包管理部門難以掌控，更無法登記備案。由於口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便於管理，而且也為以後產生不必要的糾紛留下了隱患。同時口頭協議的隨意性也造成接包方缺乏長期經營的打算，捨不得增加投人，積極性不高，不利於農業的長遠發展。
1. 4服務保障措施不到位
首先，我國農村的社會保障機制尚未形成，土地對農民來說仍具有十分重要的社會保障和就業功能，這就決定了農民不肯輕易離開土地。加之我國大部分城鎮化和縣域經濟發展仍較滯後，二、三產業接納農村勞動力的能力有限，許多農戶仍靠種地維持生計，不敢也不能放棄土地承包經營權，土地流轉只能是小規模和短期流轉，影響了土地資源的優化配置和使用效率的提高。其次，土地流轉服務缺位。絕大多數鄉鎮、村尚未成立土地流轉的服務機構，缺乏合理的引導和組織，沒有真正建立起資產評估、委託代理、法律諮詢、資訊服務、流轉中介等服務機構，供求雙方很難找到一個合理的交易平臺。
1.5流轉違法現象時有發生
少數地方的基層幹部對維護農民的土地權益和堅持農村基本經營制度的重要性認識不足，不顧客觀實際，盲目對流轉下指標定任務，違背農民意願強行流轉。有的地區為了片面地追求農業規模經營和村集體經濟發展，隨便改變土地承包關係，用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活;有的地方為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，並強迫農民長時間，低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。
2、促進農村土地承包經營權流轉的對策
土地承包經營權流轉是一項複雜的、政策性很強的工作，事關農民的切身利益，事關農村經濟發展和社會穩定大局。因此，要促進農村土地的流轉，加快現代農業建設步伐，就必須要明確思路，抓住影響土地流轉的關鍵環節和問題，突出重點，積極推進，確保農村土地流轉的順利進行。
2. 1深化思想認識，確保“五個堅持”
一是堅持穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。二是堅持尊重農戶的土地流轉主體地位。尊重農戶的選擇，流轉與否、採取何種方式流轉、流轉價格如何確定，要由農戶來決定。要按照依法、自願、有償的原則引導農戶流轉土地承包經營權，不能強迫農民進人土地承包經營權流轉市場。三是堅持農村土地流傳中“三個不得”原則。土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益;農地只能農用，不能搞非農建設和開發;受讓方和農村基層組織不能以任何藉口強迫流轉或者壓低租金價格，侵犯農民的合法利益。四是堅持因地制宜。土地使用權的流轉不能搞一刀切、一個模式，在條件尚不具備的地區，應提倡農戶對自身所經營的土地進行勞動積累，提高土地產出率。而在一些經濟相對發達地區，農民從事非農生產的機會多且能獲得較穩定的收人，應鼓勵其進行土地流轉。五是堅持管理、規範、有序。要切實加強對土地流轉的管理指導，建立健全流轉制度，強化流轉資訊服務，規範流轉合同並加強管理，及時調節流轉糾紛，維護各方利益，確保土地流轉和規模經營規範有序。
2. 2抓緊出臺制定促進土地流轉的政策措施
各省要結合實際，儘快制定出臺土地承包經營權流轉實施意見，明確農村土地流轉的指導思想、總體目標、基本原則以及加快農村土地流轉、推進規模經營、提高土地經營效益等方面的政策措施，指導和規範農村的土地流轉，加強管理和服務，使土地流轉有法可依。同時，各級政府和各級部門要儘快制定出臺支援土地流轉的具體措施，對土地流出的農民進行獎勵，做好各種保障服務，解除農民的後顧之憂，提高流轉意願;加大對種田大戶、專業合作社和一些龍頭企業的扶持力度，提高他們的投資意願，推動規模經營;建立健全土地流轉的服務機構，不斷完善服務措施，規範農村土地流轉。
2. 3切實解決好農村土地二輪承包遺留問題
穩定農村土地承包關係，把農民土地承包經營權長久不變的政策落到實處。按照有關法律和政策要求，二輪承包時簽訂的耕地承包合同，承包期限不達30年的，要補簽到30年;對尚未簽訂農村土地承包合同或合同簽訂不規範的，要補籤或重新簽訂規範的書面合同;對沒有按照國家規定式樣制發承包經營權證書的，縣***市、區***要安排落實經費印製，補、換髮到戶;土地承包合同檔案資料不健全的要收集整理歸檔，妥善保管。
2. 4規範土地流轉行為，確保流轉規範有序
以實施流轉合同制和備案製為重點，規範流轉行為。按照農村土地流轉合同示範樣本，結合本區域的實際，指導流轉雙方簽訂規範性合同文字，報發包方和鄉***鎮***農經管理機構備案。建立農村土地流轉合同鑑證制度，對流轉合同及有關資料進行歸檔並妥善保管。建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況，對以轉包、出租或其它方式流轉的要及時辦理相關備案登記，以轉讓、互換方式流轉的要及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。
2. 5完善流轉市場體系，加強流轉管理服務
首先，建立健全土地流轉服務網路和資訊體系，搭建土地流轉資訊平臺，做好流轉規劃、彙集資訊、溝通供求、價格評估等工作。在有條件的市、縣建立農村產權擔保公司等中介機構，為農村土地承包經營權流轉進行行為擔保，開展土地評等定級和估價工作，加強地籍管理和土地市場管理。其次要構建農村土地承包糾紛調解仲裁體系。在縣級成立農村土地承包糾紛仲裁委員會，鄉鎮成立農村土地承包糾紛調解委員會，村級設立土地承包糾紛調解小組。鄉鎮農村土地承包糾紛調解委員會或村級土地承包糾紛調解小組負責對土地承包及流轉糾紛進行調解。縣級農村土地承包糾紛仲裁委員會負責對雙方當事人不願協商、調解或協商、調解不成，申請仲裁的糾紛進行仲裁。
2. 6健全農經管理機構，加強對流轉的指導
儘快建立健全鄉鎮農村經營管理工作機構，由基層農村經營管理工作機構承擔土地承包經營權流轉服務工作。進一步加強農經管理機構和隊伍建設，強化農經部門工作職能，建立健全職能明確、權責一致的農經行政管理體制，充分發揮農經管理機構在行政執法、行政管理、行政監督的職能作用，不斷提高服務水平。
2. 7促進農村土地流轉的財政政策
一是加大對土地流轉的直接支援力度。建立農村土地流轉專項扶持資金和獎勵資金，對形成集中連片規模經營面積達到一定數量並簽訂規範流轉合同一定年限的轉出土地農戶給予一定的補助，鼓勵農民土地承包經營權流轉和培育規模經營主體。加大對全區開展農村土地流轉管理試點、建立健全農村土地承包仲裁、資訊化管理系統、流轉服務網路和資訊體系建設以及農村土地股份合作社的支援力度。二是積極支援農業基礎設施建設，為土地流轉創造有利條件。?加大對農業基礎建設的投人，把土地整理、標準農田建設、特色農業產業基地建設和農業綜合開發專案與農村土地流轉和規模經營緊密結合起來，統籌安排，改善農業的生產條件，降低生產成本，顯著提高農業綜合生產能力，為推進結構調整和農村土地流轉創造有利條件。三是搭建融資平臺，多方拉動農村土地流轉。不斷拓寬資金來源渠道，完善財政投人機制，確保財政支農投入穩定增長，運用稅收優惠、財政配套投人、財政貼息、以獎代補等多種財政槓桿和辦法，積極引導和鼓勵工商資本、銀行資本、民間資本投人農村土地流轉，推進農業規模化經營。四是開展農民培訓工程，提高農民的素質。加大對農民培訓和就業的支援力度，大力支援返鄉農民工自主創業，自謀職業，參加技能培訓和參與家園建設，支援農民培訓和農村富餘勞動力轉移，培育農村勞務經濟。五是建立和完善農村社會保障制度，解決農民後顧之憂。加強以農村最低生活保障、養老保險、醫療保險、子女教育、農民工保護等為主的農村社會保障體系建設，儘快把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，解除農民的後顧之憂，為農村土地流轉創造良好的條件。
論文摘要:平穩有序地流轉土地承包經營權解放了農村生產力，促進了農村繁榮、農業增效和農民增收。文章分析了當前我國在推進農村土地流轉過程中存在的主要問題，並從制定政策措施、完善市場體系、健全管理機構和財政政策等方面提出了對策。
農村土地承包經營權流轉是家庭承包經營制度的完善和發展，是構建現代農業模式，實現產業結構調整的客觀需要。近年來，隨著工業化、城鎮化不斷推進，農村二、三產業加快發展，農村勞動力大量轉移，農村土地流轉趨於加快，規模逐年擴大，呈現出了經營主體多元化、流轉形式多樣化、利益關係複雜化的發展局面。在新的形勢下，如何促進農村土地流轉的健康發展，是值得我們思考和研究的問題。
我國農村土地承包經營權流轉，反映了生產要素的合理流動和優化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問題。
1.1政策措施不完善
首先，隨著土地承包經營權流轉規模擴大、速度加快、流轉物件和利益關係日趨多元，迫切需要地方政府出臺相關的具體措施，加強管理和服務，但目前除中央出臺的巨集觀政策外，各地區尚未制定出臺指導土地流轉的具體政策措施，土地流轉缺乏政策的引導和規範，制約了農村土地的流轉。
其次，對土地流轉的支援不到位。農業生產投入大、週期長、風險高，收效慢，對大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制於資金技術等原因不願甚至不敢投人，加之目前我國許多地方的農民流轉意願不強，寧願拋荒土地也不願流轉，從目前的實際來看，各級政府尚未出臺針對流轉農民和流人種田大戶、專業合作社和企業公司的具體支援政策，嚴重製約了農村土地的流轉。
土地流轉市場尚未形成，轉出轉人之間缺乏足夠的資訊聯絡，阻礙著土地流轉在更多方式、更大範圍和更高層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據，沒有與之相關聯的評估、諮詢、公證、仲裁等中介機構。農村土地流轉服務機構處於空缺狀態，致使土地承包經營權流轉資訊網路無法建立，土地流轉供求資訊不能及時有效溝通，而且二輪土地承包的一些遺留問題也得不到及時處理，不少地方存在著農村土地承包經營權落實不到戶，承包合同簽訂不到戶、不規範、承包經營權證書發放不到位、流轉合同不規範等問題。
1.3流轉運作不規範
現在農戶之間的土地流轉多是口頭協議，未通過簽訂流轉合同來規範流轉雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續不規範、條款不完備等問題，土地流轉登記管理難度大，特別是農戶以口頭協商流轉的土地，縣、鄉農村土地承包管理部門難以掌控，更無法登記備案。由於口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便於管理，而且也為以後產生不必要的糾紛留下了隱患。同時口頭協議的隨意性也造成接包方缺乏長期經營的打算，捨不得增加投人，積極性不高，不利於農業的長遠發展。
1. 4服務保障措施不到位
首先，我國農村的社會保障機制尚未形成，土地對農民來說仍具有十分重要的社會保障和就業功能，這就決定了農民不肯輕易離開土地。加之我國大部分城鎮化和縣域經濟發展仍較滯後，二、三產業接納農村勞動力的能力有限，許多農戶仍靠種地維持生計，不敢也不能放棄土地承包經營權，土地流轉只能是小規模和短期流轉，影響了土地資源的優化配置和使用效率的提高。其次，土地流轉服務缺位。絕大多數鄉鎮、村尚未成立土地流轉的服務機構，缺乏合理的引導和組織，沒有真正建立起資產評估、委託代理、法律諮詢、資訊服務、流轉中介等服務機構，供求雙方很難找到一個合理的交易平臺。
1.5流轉違法現象時有發生
少數地方的基層幹部對維護農民的土地權益和堅持農村基本經營制度的重要性認識不足，不顧客觀實際，盲目對流轉下指標定任務，違背農民意願強行流轉。有的地區為了片面地追求農業規模經營和村集體經濟發展，隨便改變土地承包關係，用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活;有的地方為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，並強迫農民長時間，低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。
2、促進農村土地承包經營權流轉的對策
土地承包經營權流轉是一項複雜的、政策性很強的工作，事關農民的切身利益，事關農村經濟發展和社會穩定大局。因此，要促進農村土地的流轉，加快現代農業建設步伐，就必須要明確思路，抓住影響土地流轉的關鍵環節和問題，突出重點，積極推進，確保農村土地流轉的順利進行。
2. 1深化思想認識，確保“五個堅持”
一是堅持穩定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關係要保持穩定並長久不變。二是堅持尊重農戶的土地流轉主體地位。尊重農戶的選擇，流轉與否、採取何種方式流轉、流轉價格如何確定，要由農戶來決定。要按照依法、自願、有償的原則引導農戶流轉土地承包經營權，不能強迫農民進人土地承包經營權流轉市場。三是堅持農村土地流傳中“三個不得”原則。土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益;農地只能農用，不能搞非農建設和開發;受讓方和農村基層組織不能以任何藉口強迫流轉或者壓低租金價格，侵犯農民的合法利益。四是堅持因地制宜。土地使用權的流轉不能搞一刀切、一個模式，在條件尚不具備的地區，應提倡農戶對自身所經營的土地進行勞動積累，提高土地產出率。而在一些經濟相對發達地區，農民從事非農生產的機會多且能獲得較穩定的收人，應鼓勵其進行土地流轉。五是堅持管理、規範、有序。要切實加強對土地流轉的管理指導，建立健全流轉制度，強化流轉資訊服務，規範流轉合同並加強管理，及時調節流轉糾紛，維護各方利益，確保土地流轉和規模經營規範有序。
2. 2抓緊出臺制定促進土地流轉的政策措施
各省要結合實際，儘快制定出臺土地承包經營權流轉實施意見，明確農村土地流轉的指導思想、總體目標、基本原則以及加快農村土地流轉、推進規模經營、提高土地經營效益等方面的政策措施，指導和規範農村的土地流轉，加強管理和服務，使土地流轉有法可依。同時，各級政府和各級部門要儘快制定出臺支援土地流轉的具體措施，對土地流出的農民進行獎勵，做好各種保障服務，解除農民的後顧之憂，提高流轉意願;加大對種田大戶、專業合作社和一些龍頭企業的扶持力度，提高他們的投資意願，推動規模經營;建立健全土地流轉的服務機構，不斷完善服務措施，規範農村土地流轉。
2. 3切實解決好農村土地二輪承包遺留問題
穩定農村土地承包關係，把農民土地承包經營權長久不變的政策落到實處。按照有關法律和政策要求，二輪承包時簽訂的耕地承包合同，承包期限不達30年的，要補簽到30年;對尚未簽訂農村土地承包合同或合同簽訂不規範的，要補籤或重新簽訂規範的書面合同;對沒有按照國家規定式樣制發承包經營權證書的，縣***市、區***要安排落實經費印製，補、換髮到戶;土地承包合同檔案資料不健全的要收集整理歸檔，妥善保管。
2. 4規範土地流轉行為，確保流轉規範有序
以實施流轉合同制和備案製為重點，規範流轉行為。按照農村土地流轉合同示範樣本，結合本區域的實際，指導流轉雙方簽訂規範性合同文字，報發包方和鄉***鎮***農經管理機構備案。建立農村土地流轉合同鑑證制度，對流轉合同及有關資料進行歸檔並妥善保管。建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況，對以轉包、出租或其它方式流轉的要及時辦理相關備案登記，以轉讓、互換方式流轉的要及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續。
2. 5完善流轉市場體系，加強流轉管理服務
首先，建立健全土地流轉服務網路和資訊體系，搭建土地流轉資訊平臺，做好流轉規劃、彙集資訊、溝通供求、價格評估等工作。在有條件的市、縣建立農村產權擔保公司等中介機構，為農村土地承包經營權流轉進行行為擔保，開展土地評等定級和估價工作，加強地籍管理和土地市場管理。其次要構建農村土地承包糾紛調解仲裁體系。在縣級成立農村土地承包糾紛仲裁委員會，鄉鎮成立農村土地承包糾紛調解委員會，村級設立土地承包糾紛調解小組。鄉鎮農村土地承包糾紛調解委員會或村級土地承包糾紛調解小組負責對土地承包及流轉糾紛進行調解。縣級農村土地承包糾紛仲裁委員會負責對雙方當事人不願協商、調解或協商、調解不成，申請仲裁的糾紛進行仲裁。
2. 6健全農經管理機構，加強對流轉的指導
儘快建立健全鄉鎮農村經營管理工作機構，由基層農村經營管理工作機構承擔土地承包經營權流轉服務工作。進一步加強農經管理機構和隊伍建設，強化農經部門工作職能，建立健全職能明確、權責一致的農經行政管理體制，充分發揮農經管理機構在行政執法、行政管理、行政監督的職能作用，不斷提高服務水平。
2. 7促進農村土地流轉的財政政策
一是加大對土地流轉的直接支援力度。建立農村土地流轉專項扶持資金和獎勵資金，對形成集中連片規模經營面積達到一定數量並簽訂規範流轉合同一定年限的轉出土地農戶給予一定的補助，鼓勵農民土地承包經營權流轉和培育規模經營主體。加大對全區開展農村土地流轉管理試點、建立健全農村土地承包仲裁、資訊化管理系統、流轉服務網路和資訊體系建設以及農村土地股份合作社的支援力度。二是積極支援農業基礎設施建設，為土地流轉創造有利條件。?加大對農業基礎建設的投人，把土地整理、標準農田建設、特色農業產業基地建設和農業綜合開發專案與農村土地流轉和規模經營緊密結合起來，統籌安排，改善農業的生產條件，降低生產成本，顯著提高農業綜合生產能力，為推進結構調整和農村土地流轉創造有利條件。三是搭建融資平臺，多方拉動農村土地流轉。不斷拓寬資金來源渠道，完善財政投人機制，確保財政支農投入穩定增長，運用稅收優惠、財政配套投人、財政貼息、以獎代補等多種財政槓桿和辦法，積極引導和鼓勵工商資本、銀行資本、民間資本投人農村土地流轉，推進農業規模化經營。四是開展農民培訓工程，提高農民的素質。加大對農民培訓和就業的支援力度，大力支援返鄉農民工自主創業，自謀職業，參加技能培訓和參與家園建設，支援農民培訓和農村富餘勞動力轉移，培育農村勞務經濟。五是建立和完善農村社會保障制度，解決農民後顧之憂。加強以農村最低生活保障、養老保險、醫療保險、子女教育、農民工保護等為主的農村社會保障體系建設，儘快把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，逐步弱化土地的福利性和社會保障功能，解除農民的後顧之憂，為農村土地流轉創造良好的條件。
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