地方環境保護立法問題研究

　　為了保障環境資源可持續使用，實現經濟、社會和環境的協調發展，我國不僅確立了環境保護的基本國策，以下是小編為你整理的，希望大家喜歡!

　　中國地大物博，人口眾多，域內各地自然條件差異明顯，自然環境和自然資源分佈不均衡，各區域經濟和社會發展水平存在較大的差異。為了保障環境資源可持續使用，實現經濟、社會和環境的協調發展，我國不僅確立了環境保護的基本國策，在憲法中規定了環境保護的重要內容，制定了環境保護基本法和汙染防治、自然資源管理與保護方面大量的單行法律法規，且各地根據當地環境保護的需要還制定了很多的地方性環境法規。隨著環境問題的日趨嚴重和政府對環境管理力度的不斷加大，地方政府環境保護責任空前加重。地方環境法作為地方環境管理的重要法律依據和工具在中國環境保護中居於不可或缺的地位。加之我國政府確立了依法行政的行政管理理念，客觀上為地方環境立法建設奠定了實踐基礎。地方環境立法已成為地方立法機關非常重要的工作內容。由於受我國環境法理論研究導向和模式的制約[1]，關於地方環境立法諸理論問題的研究目前還處於比較欠缺和盲目的狀態，對於地方環境立法實踐問題的研究也沒有形成相對確定的系統和正規化。特別是結合地方立法特點和地方自然環境特點，從理論上對地方環境立法進行系統研究的成果少之又少。對於研究中央環境立法和地方環境立法的關係***地方環境立法的地位***及許可權劃分、地方環境立法的目的、地方環境立法依據、立法原則、立法價值取向、立法規劃、立法體系、立法程式、立法監督及其科學性等理論問題研究不夠，對於理論研究的重要性和必要性認識不足。現有理論研究既不能及時為地方環境立法實踐提供可資參考的理論依據，也不能及時從理論上解決地方環境法律實踐中迫切需要解決的具體問題，更不能適應我國地方環境法制建設的需要。而地方環境立法和法制的健康發展離不開深層次的理論探索，理論研究必須在價值層面以及理論分析上給立法實踐以指導，並應在外來學說與固有傳統之間尋找合理的平衡點。出於拓展我國環境立法理論視野，構築地方環境法的科學體系，更好地服務於我國環境法制建設，更有力地保障和促進我國環境保護工作，實現我國可持續發展戰略。本文立足我國各地自然環境差異較大，經濟、社會發展水平各異及地方環境保護水平不一的實際，結合現有國家環境立法和地方環境立法的歷史和現狀，憑藉法學和環境法現有基礎理論和可持續發展的思想，採用從實際出發，實事求是的研究態度，運用理論和實踐相結合的研究方法對地方環境立法的幾個問題分析研究。筆者也試圖把這個研究作為一種理論嘗試，從普遍意義上引起學界和地方立法機關對地方環境立法的重視。

　　地方環境立法的內涵

　　地方環境立法源於普遍意義上的立法。所謂立法***Legislation***同意於法的制定***enactment of law***是指國家機關依照其職權範圍通過一定程式制定***包括修改和廢止***法律規範的活動。其既包括擁有立法權的國家機關的立法活動，也包括被授權的其他國家機關制定從屬於法律的規範性法律檔案的活動。[2]“立法”這一詞有時也指在立法過程中所產生的結果，即所制定的法律本身。在這一意義上，相當於制定法。[3]有的學者還認為，“立法是以政權的名義，由有權的政權機關依據一定程式、運用一定技術、為體現執政階級的意志所進行的制定、認可、修改、補充和廢止具有普遍性、明確性、肯定性的並以特殊的政權強制力為後盾的社會規範活動，立法所體現的意志最終決定於社會物質生活條件。”[4]但 “一般意義上的立法，是指由特定的主體，依據一定職權和程式，運用一定技術，制定、認可、修改、補充和廢止法的活動，其直接目的是要產生和變更法這種特定的社會規範。[5]多數情況下”立法“的含義為制定法律的一系列活動的總稱。當然也可視具體語境把立法定義為法的制定活動或制定法本身。立法作為制定法的活動依據制定機關不同其效力有差異。我國環境立法依效力級別可分為中央環境立法和地方環境立法。中央環境立法是指國家權力機關和國家行政機關***國務院及各部、局***針對全國環境保護情況所進行的立法，其在全國具有普遍約束力。地方環境立法是指地方國家權力機關和地方行政機關依據中央立法，結合當地經濟、社會發展和環境保護需要所進行的立法。

　　就概念而言，地方環境立法是指我國各省、市、自治區的人民代表大會及其常務委員會，省、市、自治區人民政府依據憲法和法律的規定，根據本地區保護環境、合理開發、利用自然資源和自然環境、進行生態建設、防治汙染和其他公害及環境管理的需要，依照法定職權和程式制定、認可、修改、補充和廢止地方環境法的活動。***文章中簡稱地方環境立法***。地方環境立法是我國環境立法的重要組成部分，也是地方立法的重要組成部分。研究和了解地方環境立法，不僅應將其納入我國的環境法體系，結合地方環境保護特點，運用環境法學基本理論進行廣泛深入地研究，而且還應將其作為我國立法體系中重要的組成部分，運用法學基本理論和立法學原理進行分析研究，並應當明確地方環境立法的內在涵義。

　　1、地方環境法具有法的基本屬性。法是國家制定或認可的，並由國家強制力保障實施的法律規範的總和。無論廣義的法還是狹義的法，作為行為規範其內涵一般均具有時間性、空間性、事實性、價值性等基本屬性。地方環境法也不例外。首先，就時間性而言地方環境法是一個歷史的範疇，其是地方立法機關根據國家和當地環境保護的現實要求制定的，反映一定時期內該地區內環境保護需要的地方性法規、規章。隨著當地科技水平提高、環境保護措施的完善、環境質量好轉及公眾環境意識的提高，該法律規範就可能因失去了其應有的價值而被修改，甚至廢止。但隨著當地環境質量的不斷惡化，該地也可能制定更為嚴格的環境法。在我國由於各地區經濟發展水平的差距，在同一時間的不同區域就保護同一環境因素的地方立法標準可能不同。在同一地區的不同時間關於保護同一環境因素的立法標準也可能不同[8].如關於大氣汙染防治、水汙染防治等方面的立法中一些具體的法律規範各地方法規的規定不同。在時間上地方環境立法同時受到國家立法、地方立法水平、環境因素狀況多種因素的制約。

　　其次，空間性，也就是地域性。地方環境立法是國家在一定空間範圍環境管理意志的體現，其僅在該空間內對與環境有關的環境資源開發、利用、保護和管理等行為發生效力。其所調整的社會關係也只侷限於該特定空間內的人們在環境利用中所發生的社會關係。地方立法的管轄效力通常受到一定空間的限制，依照傳統法理，我們也可以將之稱為地方環境法的空間效力或地域範圍。因為我國各大區自然環境差異明顯，因此地域性也是地方環境立法最大的特點和標誌。再次、就法的事實性而言，所有的法在邏輯上均與事實有關，其是對事實的肯定或否定，或者是以肯定或否定的事實為基礎進行的歸納。地方環境立法正是通過對地方環境保護的各個具體事實進行肯定或否定，從而對地方在環境保護中所形成的社會關係進行調整。還有，就價值性而言，法既是對社會性事實的肯定或否定，也是對社會理想和正確發展方向的指引。其通過對事實的歸納，用法律規範確定事實關係。並對事實關係中進步的政治價值、經濟價值和道德價值和社會價值給予渾然一體的共同支援和肯定[9].作為法律體系的重要組成部分，一方面環境法在時間性、空間性、事實性、價值性等各方面擁有一般法的基本特性，另一方面作為以與環境有關的社會關係為調整物件的法律，地方環境法是以基於特定地域自然環境資源開發、利用、保護、改善和管理而引起的社會關係作為調整物件，客觀上必然導致在立法中應該考慮法律的地域性特徵。因此地方環境立法既具有一般法的共同性，也有其自身的特點。特別是在地域方面的特徵反映了此類法律獨有的特殊性。

　　2、 地方環境立法屬於創設與變更權利、義務規則的活動。作為在一定時間和空間具有普遍效力的規範和規則，廣義的法包括習慣法。判例法和制定法，狹義的法可以僅指制定法。所謂“制定法最初是指君主的敕令，現在指由正式組成的立法機關根據預選規定的程式所頒佈的法律，以及公共普遍法律、法規，地方法律、法規。”[10]我國學界認為制定法一般是指由國家立法機關根據法定的許可權和程式制定和頒佈的法律法規。狹義的制定法指全國人民代表大會及其會制定的法律和地方人民代表大會及其會制定的地方性法規。廣義的制定法既包括人民代表大會及其會制定的法律，也包括國院及各級人民政府頒佈的行政法規。我們所理解和研究的環境法是廣義上的環境法。從外在形式上看，地方環境立法作為制定法的活動，是指我國各省、市、自治區及較大城市的權力機關即地方人民代表大會及其常務委員會和行政機關，即省級人民政府和較大城市的人民政府依據憲法和法律的規定，結合本地區環境資源狀況、生態建設、生態保護、汙染防治及環境管理的需要，制定、認可、修改、補充和廢止環境法的活動。但從內在本質上講，地方環境立法是創設與變更權利與義務規則的活動，也是國家意志在地方具體環境保護事務中體現的過程[11].它是根據當地環境保護的特殊需要由國家地方有權立法機關根據實際情況，對國家環境法中沒有的而當地環境保護必須的制度進行創設。同於對國家立法中已有的規則根據當地客觀情況進行變更和修改。以利於更好地保護環境。

　　3、地方環境立法具有從屬性。首先，地方環境立法是依據國家法律規定的權限制定法的活動，其本身具有從屬性。我國憲法第5條第2款規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相牴觸。第100條規定，省級地方性法規必須在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下制定;《立法法》第63條規定，《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條均規定，省、自治區、直轄市和較大城市的地方性法規必須在不同憲法和法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相牴觸的前提下制定[12].其次，從法律效力上看，地方環境法屬於下位法其不能與上位法相牴觸。地方環境立法必須嚴格依照我國憲法、立法法、地方組織法和環境保護基本法等相關法律的規定，並結合本地的經濟、社會、環境的實際情況進行。再次，就立法的動義上講，地方環境立法是對國家立法的補充和完善。其對當地環境保護中非常需要，但國家環境立法中尚沒有規定的事項進行創新性的立法;或者對國家現有環境法中比較原則性的不易操作的法律規範，通過地方立法進行分解和細化，使其更易理解、更具有可操作性;或者對國家已有法律規定，但不夠完善或不適應當地客觀情況的，結合當地情況通過地方立法加以完善。

　　4、地方環境立法必須納入統一立法機制。立法機制分為主體、許可權、程式、解釋和監督幾個構成要素。地方環境立法是以中國現有立法機制為執行軌跡，以強化地方環境保護為目標的立法活動。因此，在立法主體、許可權、程式及法律解釋和立法監督方面均應嚴格依法進行。首先，在立法主體和許可權方面，關於全國性環境保護的事務由中央立法，屬於地方性環境保護事務由地方立法[13].地方環境立法的主體包括地方權力機關和地方行政機關。地方權力機關是指省、自治區、直轄市及較大的市[14]的人民代表大會及其常務委員會，其可以根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下可以制定地方性法規。[15]地方行政機關是指省、自治區、直轄市和較大市的人民政府其可以根據法律、行政法規及本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章[16].目前，我國關於中央和地方環境立法權沒有詳細的劃分，但回顧我國中央和地方立法權力關係沿革，我們清晰地看到，新中國成立後的立法權行使經歷了從相對分散到高度集中再到適當分權的歷程。[17]我國中央立法和地方環境立法許可權的劃分也如此。其次，在立法程式方面，地方環境立法必須堅持民主性、公正性和合法性的原則。嚴格按照法定程式進行，並應充分發揮公眾的積極性，保障公民參與地方立法的活動。在立法規劃、法案起草、審議準備、法案審議、表決通過[18]、公佈生效以及修改、廢止各程式環節均要注重程式的民主性、公正性和合法性。充分體現地方立法程式所應有的特點，即規範性、主體的特定性、順序性和時間性。為了規範行政法規和規章制定程式，保證行政法規質量，我國於2001年11月16日頒佈了《行政法規制定程式條例》、《規章制定程式條例》[19]對行政法規和行政規章的立項、起草、審查、決定、公佈、解釋等作了比較全面的規定。並於同年12月14日頒佈了《法規規章備案條例》，加強了對法規、規章的制定工作的監督和管理。再次，在立法監督方面，應增強對地方環境立法的監督。地方立法監督是指地方國家權力機關依照法律賦予的許可權，在創制地方性法規過程中，為保證地方性法規與憲法、法律和行政法規不相牴觸，保證地方性法規的客觀公正，保障地方立法工作的順利進行而建立的制約監督機制。立法監督的主體是指特定主體即地方國家權力機關，其在監督許可權範圍內，依據一定的程式對有權機關制定的地方性法規、自治條例、單行條例以及規章的活動實施監察和督促。實踐中對地方環境立法的監督應注重對立法的合法性、合理性等進行審查。其中合法性方面要對立法的立法許可權、程式、內容進行審查。

　　地方環境保護立法緣由

　　21世紀，世界範圍內形成了多元化的環境法律體系。國際環境法、國家環境法、地方環境法成為最為普遍的環境保護法律體系模式。如果說國際環境立法是基於人類保護環境追求可持續發展的共同願望，國家環境立法是基於國家主權而對環境進行全面管理和調控的意志的體現，那麼，我們可以說，中國地方環境立法之緣起在客觀上主要基於不同地域的自然環境的較大差異和經濟、社會發展的不平衡，以及國家環境立法的不足。在主觀上主要基於國家對立法權的劃分和追求經濟、社會和環境協調發展，並在平等公正的前提下保護具有地緣特徵的自然環境。首先，各地自然環境較大的差異導致環境問題產生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家環境立法不能完全採用統一立法的方式對各地具體的環境保護進行全面規範。國家制定的適用於全國範圍的環境法只能從巨集觀和普遍意義上最大可能地為我國的環境保護提供最基本的法律依據。非常具體的環境保護工作需要地方結合本地的客觀環境條件進行立法。例如，我國的大江河均有汙染，但程度不同，地面徑流量差別很大，流域自然、經濟、社會也各有特點，僅依靠《中華人民共和國水汙染防治法》不足以解決水汙染防治問題。因此，各省、市、自治區結合自己的實際情況制定地方水汙染防治條例是非常必要的。諸如此類的立法在地方環境法中具有普遍意義。其次，我國各大區經濟、社會發展存在較大差異，突出的環境問題的表現形式也不盡相同。實踐證明，現代工業化和經濟發展既是環境問題產生的原因，也是解決環境問題的依靠。環境問題的產生和解決和當地的經濟、社會發展密切相關。加之環境保護強調結合實際運用科學性、技術性、綜合性較強的綜合措施。這些也為地方環境立法提供了廣泛的立法資源和立法空間。再次，幾十年以來，我國的環境立法雖然得到了前所未有的發展，但和我國環境問題的現狀及環境保護的要求相比還有一定的距離。特別是一些地區迫切需要解決的環境問題還不能排到立法的議事日程;有些環境問題在特定地區是迫切需要立法解決的問題，但其在全國並不具有普遍性;有些環境問題雖然在全國有普遍性，但在解決的方式上卻對立法的需求程度不同;有些在全國多數區域效果優異的環境保護政策或管理制度要上升為在全國有普遍約束力的法律尚需求一定的過程[20].上述原因從主客觀兩方面為地方環境立法奠定了一定的基礎，並形成了地方環境立法產生和得以發展的原因。

　　我國地方環境立法產生和發展大概經歷以下幾個階段。 第一階段，1949年至1973年。此階段我國環境立法的重點在於保護自然資源，防止環境破壞。地方環境立法並沒有提到議事日程上。第二階段，1979年至***。1979年《中華人民共和國環境保護法***試行***》的頒佈，標誌著我國曆史上第一部環境保護法產生。在此基礎上我國相繼制定和頒佈了汙染防治和自然資源管理方面的單行法律法規，圍繞國家立法各地也開始制定地方環境立法。但此時期的地方環境立法主要是以國家的環境立法思路為指導，配合國家立法制定更為具體的地方環境保護法實施條例和環境管理規章。[21]第三階段1990至今。***我國在對1979年環境法試行修改的基礎上頒佈了《中國人民共和國環境保護法》，並在此基礎上採用廢、改、立的方式建立了中國環境法體系。目前我國已形成了比較完整的環境法體系。受我國法制建設速度和環境立法發展大背景[22]的影響，我國地方環境立法發展非常迅速。據統計資料顯示，僅1997年至2001年，我國各地共制定環境保護地方性法規122件，地方政府規章530件，各地環保部門會同有關部門制定重要規範性檔案1000多件。目前我國地方環境立法多是以國家現有立法為直接依據，根據當地環境保護需要開展立法。在立法質量方面，各地環境立法更加突出地方特色，更加註重可操作性。如北京市重點針對機動車汙染防治，黑龍江省突出居民生活環境的保護，上海加強對第三產業的環境管理，重慶強化三峽庫區汙染防治，雲南加強高原湖泊的汙染治理，海南和廣西加快了海洋環境保護，陝西針對石油天然氣開發的環境保護，新疆、西藏突出自然生態保護，先後制定和頒佈了一大批具有鮮明地方特色的地方環境法規和規章。[23]山西省太原市頒佈了《二氧化硫排汙交易管理辦法》，山東和陝西等省還針對環境行政人員的行政情況制定了環境保護違法行為行政處分辦法，廣東省、山東省、江蘇省浙江省、上海市等省市也針對 環境法執行和政績考查等進行了地方立法。這些地方性環境法不僅細化了國家環境立法的內容，彌補了中央環境立法的不足，而且還適應地方環境保護的需要，創造性地填補了中央立法的空白。

　　地方環境保護立法依據

　　我國法律體系是以憲法為根本大法，以部門法為基本支撐，以單行法為組成要素的具有內在聯絡的統一的整體。地方立法必須依據中央立法和不違背中央立法，才能保證立法的有效性，從而實現國家立法的統 地方環境立法首先應當以中央立法為依據，這是立法的前提條件。我國地域廣闊，各地的自然環境差異較大，環境問題嚴重程度和表現形式有所不一，環境保護的迫切性和所採用的措施也不完全相同。公眾的環境意識和環境保護的觀念有較大的差距。加之在經濟、社會發展水平、方面我國東、西、南、北、存在較大差距。因此，要制定科學可行的地方環境法規，應當考慮各地環境資源保護的實際情況及經濟、社會、環境發展需要。

　　生態發展的需要。區域經濟發展學認為，一個地區的發展目標確定後，可以通過環境立法來制約、引導地區經濟的發展。進行環境立法與制定環保政策的目的是促進經濟、社會和環境保護協調發展，保護人體健康。法律控制雖然是使經濟得以持續發展所必不可少的手段，但它同樣會影響地區經濟的發展。一個區域對環境質量的控制稍加嚴格，則企業用於環保的投資便將大幅度上升。例如，對空氣的淨化程度要求愈嚴格，則愈需要增添許多精密複雜的控制淨化裝置，而環保的投資的效用是長遠的、社會的，它關係至區域內動植物今後的生存和發展、居民的健康與幸福，但卻很少能直接服務於提高勞動生產率或增加企業的產出。其結果，企業用於環保裝置的投資愈多，產品生產成本就愈高，有市場上的竟爭力就弱。社會希望企業加強對汙染控制，而企業則希望儘量在這方面少花錢，把損失轉嫁給社會。使社會或是蒙受汙染之害，或是這它承擔責任。如果給企業的環保負擔過重，超過了它的承受能力，則企業只能倒閉或外遷。其經果會給當地經濟帶來不良後果，也會影響社會的安寧[24].因此，地方環境立法必須結合地方經濟、社會和生態發展的需要，科學地協調發展與環保之間的關係[25].不可脫離實際情況制定不能實現立法目的的地方環境法。同時，也要結合當地實際防止自內外兩方面對地方環境的不良影響。

　　地方環境保護立法特徵

　　地方環境立法是一項龐大的系統工程，通過立法可以加強政府各部門在環境保護中的合作與協調。確立在統一管理、分工負責管理的管理體制下，確保各部門能夠依法積極參與環境保護的事務，各社會成員能明確自己環境保護方面的權利與義務。地方環境立法具有一般環境立法的特點，和國家環境立法及其他方面的立法相比其還具有以下特徵：

　　***一***依法性。地方環境立法的所有內容和程式必須符合國家法律的要求，不得和國家法律發生衝突。基於中央和地方對立法使用權的配置和劃分，環境立法分為中央立法和地方立法[26].中央環境立法也即國家環境立法，其效力屬於上位法，地方環境立法是下位法。地方環境立法的上位法表現為憲法、立法法、環境保護基本法等部門法，其中環境保護方面的中央立法是地方環境立法的直接法律依據。從理論上講，我國是單一制國家，中央授予地方擁有立法權。但地方在行使立法權時仍要強調中央的統一領導，維護國家法制的統一。我國憲法第5條規定，國家維護法制的統一和尊嚴，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相牴觸。地方環境立法應當始終保持和中央立法的高度一致……作為下位法的地方環境立法必須服從上位法，並在其指導下制定地方法。一方面通過地方法的實施更好地解決環境保護中的具有地方性的特殊問題，另一方面，通過地方立法填補國家法律、法規的立法空白，制定解決地區性特殊環境問題為目標的立法。

　　***二***自主性。地方立法機關在維護國家法制統一的基礎上，應當充分發揮地方立法機關的主動性、積極性。地方立法機關可以在自己立法職權範圍內按照當地環境保護的需要和環境保護規劃的安排，自主決定地方環境立法的規劃、計劃、立法專案和具體安排[27].從立法權上給予地方立法機關一定的自主性有利於地方法律地科學制定。傳統的地方立法多是依據國家立法的規定，對國家立法進行具體化、仔細化、本土化。我國各地環境保護的實際情況十分複雜。一是要依據當地環境汙染和資源利用的現狀。因為各地在自然和社會發展方面存在一定的差異，如以環境汙染為例，有的地區主要表現為嚴重的水汙染、有的表現為大氣汙染、有的存在放射性汙染，而有的地方可能在上述幾方面均有不同程度的問題，故在立法時應結合汙染防治與資源開發、利用、保護、改善及環境管理的實際情況，有針對性地立法。二是要依據所採用的環境保護措施和環境保護水平的現狀，結合環境保護的應有目標進行立法。特別是針對地方環境問題嚴重的情形和控制需要制定具有地方特色的環境法規。總之，不可落後於國家立法，也不可盲目超前立法但在地方環境立法中地方立法機關應當充分發揮在立法中的自主性，結合當地的實際情況和環境保護的要求進行全面地自主立法。

　　***三***超前性。超前性是相對於國家整體立法而言的。環境保護受制於經濟和社會發展，不同的發展水平需要有相應的制度約束和規範。地方環境立法可以在以國家立法為基本依據，結合當地經濟、社會和環境保護的實際情況，在立法中適當地超前立法。這種超前是以國家立法為基本參照而言。地方超前立法作為一種制度在國內外已有大量的先例。如日本環境廳在1980年草擬了《環境影響評價法案》但由於財經、企業界的反對而未得到國會的批准。但在中央的統一立法尚制度沒有正式出臺以前，地方早已對環境影響評價進行立法規定和實施。如福崗縣頒佈的《開發事業的環境保全對策綱要》、川崎市頒佈的《環境影響評估條例》等均屬於此類。又如我國國家環境立法中尚沒有關於“排汙權交易”、“水權交易”、“行政首長環境保護職責”等方面的立法，但對上述幾方面我國已有非常成功的具有超前性的地方立法範例[28].另外，筆者認為，地方立法可以超前於國家立法的經驗，應當在中國西部作為生態保護立法的重要內容有選擇性地進行推廣。如關於森林資源和林地所有權的立法，關於退耕還林、退耕還草的立法，荒山荒地承包立法，自然資源開採和使用立法，城市汙染防治市場化等方面應在西部進行制度創新進行具有並超前性的立法。我國在環境保護方面各地發展所具有的不均衡性決定了地方環境立法可以採用適當的超前性。其有利於及時將各地環境管理中

　　***四***靈活性。地方立法的靈活性是相對於國家立法的原則性而言的。中國是一個不發達但正在飛速發展的大國，國家環境立法一方面必須考慮全國整體經濟社會發展水平和環境保護的共同需要，另一方面必須要考慮全國環境保護中所採取的技術手段的整體水平，考慮全國環境保護髮展的速度。因此必然導致國家環境立法相對比較原則，法律制定、修改的時間也相對慢長。地方經濟、社會發展和環境保護水平是地方立法的客觀基礎，其能迅速地反映當地環境保護的立法需要。依據地方環境保護具有差異性，多層次性，多重點性，地方經濟發展具有靈活性特點，地方環境立法機關應當充分運用廢、改、立的手段，靈活地把握當地經濟、社會等方面發展的需要和環境保護的實際情況，及對環境法進行補充和完善。通過靈活的地方立法為國家更好地進行國家立法提供第一手的資料，也為當地提供更為適時的法律規範。

　　***五***地域性。一個國家的法律只能在其主權管轄的域內產生法律效力，這就是法律效力的地域性特點。法律的域內效力又有整體域內效力和部分域內效力之分。部分域內效力是指地方權利機關和行政機關制定的地方性法規只能在制定機關管轄的區域內具有法律效力。在現代社會，公害是區域性的區域性的現象，從尊重地方自治的觀點出發，環境政策的選擇應在尊重地方居民的意志的基礎上進行。[29]並保證尊重特定區域內公眾在環境保護方面的自然選擇。《里約宣言》的原則之22認為，“當地人民和他們的社會以及地方的社群，由於他們的知識和傳統的經驗，在環境管理和開發中具有極其重要的作用。國家應該承認，並及時支援他們的身份、文化和利益，使他們能有效地參加到可持續發展的工作之中。”[30]《21世紀議程》第26章建議各國政府在環境保護中“採用或加強能保護當地智力和文化產權的適宜政策和合法的手段，以及合乎習慣的和行政管理的體制和實踐的權利”。“各國政府同受影響的當地人民合作，應將當地人民及其社群的權利與義務，列入每個國家的法律之中，並須適合國家的具體情況。”我國是上述公約的成員國，地方環境立法充分考慮了該地區公眾在環境保護方面的需要。同時，我國特殊的自然地域分佈和不同程度的環境問題及環境保護水平也必然要求立法機關應當以地域自然、經濟、文化、社會發展現有水平為背景，客觀地制定符合當地實際情況的地方法規和規章。並在健全法律制度的同時努力提高公民的環境法律意識。因為，從理論上講，一個國家或地區公民的權利意識在客觀上受到來自於經濟發展水平、政治發展水平、文化發展水平等方面的影響。公民的權利意識作為特定社會主體對自我利益的認知、主張和要求，其雖具有一定的獨立性，但仍主要受制於客觀社會存在。雖然環境權益及其法律保護在國際社會已有較快的發展，我國環境法中也不同程度地規定了有關內容，但由於我國目前尚處在社會主義初級階段，與之相適應的公民的權利發展水平也處於初級階段。特別是經濟相對落後的地區、大量的貧窮人口和落後的教育水平和相對封閉的生存環境，客觀上導致公民的環境權利意識僅處於初步形成的階段。因此，地方環境立法應充分考慮這一現實。在地方環境立法中應具體地規定公民在不同環境要素和自然資源利用和保護中的具體權利和義務，增強地方法規的地域性特色。我國地方環境立法還應當考慮和吸收地方的各種文化特點和優良生態習俗，比如有利於環境保護的鄉規民約等。

　　***六***可操作性。增強國家法律的可操作性，使國家的法律規範具體化是地方立法的任務之一。作為對國家在環境保護方面法律的補充和具體化的地方環境法，是為了將國家的環境法結合本地的自然環境情況和經濟、社會條件具體化。因此在法律制定過程中應當充分考慮當地的實際情況，最大可能地使國家法律中的規範具體化。特別是對於在環境保護中個人、集體及其他主體的權利、義務必須寫進法規並以法律規範的方式加以具體化。目前，我國國家的環境法通常有很多地方不是十分具體，操作性比較差，一方面導致法律對社會的影響和感召力比較差，另一方面影響了法律的正常遵守和執行。地方環境立法應當明確自己的歷史使命，增強操作性方面的立法力度，突出可操作性。