地方環境保護立法問題

　　隨著環境立法的發展，我國的地方環境立法也蓬勃地發展起來了，以下是小編為你整理的，希望大家喜歡!

　　地方環境立法經過長期的探索和實踐，取得了一定的成就。但從法的發展角度來看，地方環境立法還處於幼年期，且由於起步較晚，理論研究不足，立法過程中不同程度地受地方保護主義和部門利益的影響等，使地方環境立法存在一些問題，主要有以下幾個方面：

　　***一***缺乏全域性觀念，立法中突顯部門利益和地方利益

　　當前我國地方環境立法過程中普遍存在著立法機關委託相關環境保護主管部門進行立法的情況，可以說這一方式有著一定的合理性，因為環境立法有它的專業性，由熟悉工作的業務部門進行委託立法能在日後最大程度地體現相關法律法規的針對性和操作性。然而這一立法模式的弊病也十分明顯，由於相應的立法監督機制沒有建立起來，在某種程度上環境立法淪為部門之間爭權奪利的工具，經常引起環境法律法規與相鄰部門法之間的衝突，極大地削弱了立法的權威。相比部門利益，地方保護主義在地方立法中體現得更為突出。地方保護主義在我國有著深刻的歷史和文化傳統根源。我國經歷了上千年的封建社會，在長期地方割據背景下而形成的“諸侯經濟”成為滋生地方保護主義的歷史根源。[4]同時受傳統發展模式的影響，各地無不把經濟增長看做發展的頭等大事，單純追求GDP的增長率而忽視對區域環境的保護。

　　***二***行政氣息濃厚，缺乏公眾參與

　　回顧世界環境保護30多年的歷程，環境政策法規創新的過程，與經濟社會發展和人們的環境意識同步前進。總的趨勢是綜合運用各種手段保護環境。而在我國，由於法律沒有明確規定地方環境立法是由人大制定還是由政府制定，使得地方環境立法的監管極為困難。據統計，在已出臺的地方環境立法中，由政府頒佈實施的佔了近六成，由地方人大及其常務委員會頒佈的地方環境法規只佔四成多一點。[5]這一現象也使得大部分地方環境法從制定開始就印上了深深的行政烙印，即立法中所規定的環境保護制度和措施，大都是一些行政管理制度和措施，立法中所規定的執法手段，大都是一些行政命令，立法中所規定的法律責任和義務，大都是單方面的強調管理相對人的內容，而由行政機關起草法律導致的另一個後果是不同行政機關起草的法律間不斷產生矛盾和衝突，而各行政機關為了維護自身利益而缺乏與其他部門的合作和協調，環境法律的效果無法充分發揮。過重的行政氣息也使地方環境法規本身由社會本位法轉化成了純粹義務本位法，行政機關把它簡單當做管理相對人的工具，規劃沒有徵詢公民意見，立法起草沒有公民的積極參與，原本以廣大公民為受益人的環境法律規範並沒有切實保護公眾的利益。

　　***三***立法技術落後，立法總體質量不高

　　“環境立法技術，是指制定、修改、廢止環境法律、法規的技術，包括環境立法規則、技巧和方法。”[6]可以說，立法技術水平的高低直接決定一國的立法質量。綜觀我國的地方環境立法，雖然成績斐然，但在立法技術層面仍存在著諸多問題。

　　1、立法重數量輕質量。在地方環境立法中，為了片面追求環境法律體系表面上的大而全，把環境立法當作一項政績工程而非具體工作，於是產生了地方環境立法數量多，而質量不高。許多地方為了完成立法任務更是乾脆直接照抄國家的有關法律，造成的後果是國家環境法規中應該細化的內容在立法中沒有體現，而本應體現地方特色的規定卻找不到痕跡，這使得地方環境立法喪失了應有的特性，而完全淪為擺設。

　　2、法律規範名稱混亂。地方環境法律缺乏統一規定和嚴格規範，地方環境法律規範名稱繁雜。有些地區在進行環境立法時不標明制定機關名稱，從而使公眾難以瞭解其效力等級。有些地區制定的地方性環境行政法規和地方性環境規章界限不夠分明，使公眾產生混淆。這些都在不同程度上影響了地方環境立法的效力。

　　3、立法缺乏科學預測。當前大多數地區在環境立法上往往是盲目跟風，而沒有對立法的科學性和可行性進行充分地分析和討論。結果導致一些地方環境法規實施起來才發現問題眾多。如前幾年多個城市出臺禁止春節期間燃放煙花爆竹的規定，後不久又取消原有規定，就是一個立法缺乏科學預測的教訓。

　　4、立法缺乏可持續發展理念。近年來，我國地方環境立法雖然取得了長足的進步，但在立法傾向上仍然是過於重視經濟效益而忽視生態效益，即在立法上重視環境汙染防治而輕視對自然資源進行保護。在立法中，缺乏可持續發展思想的指導。一些地方立法者們僅僅看到了加強汙染防治能給地方帶來一時的經濟效益，卻沒有看到作為人類發展基礎的資源和環境的承載能力是有限的，一旦遭到破壞將難以恢復，產生十分嚴重的生態問題。

　　完善

　　當前，我國的地方環境立法雖然取得了一定的成績，但同時也存在不少問題。為完善地方環境立法，需從以下幾個方面努力：

　　***一***在立法中貫徹可持續發展理論

　　可持續發展是我國當前一項重要的國家發展戰略，《中國21世紀議程》明確提出：實施這一戰略的首要行動計劃便是“制定可持續發展的法律體系”。然而在我國的地方環境立法中，對可持續發展理論的認識仍然停留在理論層面上。立法部門單純追求立法數量和體系上的完備，卻忽視了對環境法基礎理論的研究，使得可持續發展在法律中鮮有甚至沒有體現，運用可持續發展理論來評價法律實施目標更是無從談起。要改變這一狀況，需要從以下幾個方面進行努力。其一，各地要根據當地的相關環境資源狀況制定相應的可持續發展戰略，體現各自的特色。工業汙染較重的地區可以把治理汙染作為自己可持續發展的目標，自然災害頻繁的地區可以把消除災害作為自己可持續發展的目標，生態惡劣的地區則可以把改善生態環境作為自己可持續發展的目標。其二，地方立法機關在起草環境法律法規時，要充分考慮到本地的可持續發展戰略，制定相應的條款來保障可持續發展戰略的實施。可以考慮將生態主義法學的一些理論引入立法實踐，樹立立法過程中的生態本位思想，將保護生態環境的長遠發展作為重要內容和基本目標，以此來統籌本地區的經濟、工業、農業發展，實現經濟效益和生態效益的雙贏。其三，在可持續發展理論的指導下，地方環境立法要做好預測，某些規定甚至可以有一定的超前，即不僅應著眼於現階段的利益，還應該看到長遠的需求，切實考慮後代在以後可能出現的環境和資源需求，體現出代際公平。

　　***二***運用利益衡量理論進行立法

　　利益衡量是法學方法中的一種黃金方法，它自身既是一種獨立的方法，同時又貫穿於其方法之中。“作為一種立法方法論，利益衡量是指在立法者在立過程中，為了實現利益平衡，依據一定的原則和程式，在對多元利益進行識別的基礎上，對各種利益進行比較、評價，並進行利益選擇的活動。”[7]

　　自法律產生以來，法律就一直與利益有著極為密切的關係。環境法具有一定的社會性，是社會多種利益融合的產物，而能否處理好法律內部這些複雜的利益關係將直接影響到該法的實際效用和實施效果。故立法機關制定法律時要充分考慮社會各方面的需要，要使各方面利益得到法律的確認和保護。因此，就某種程度而言，法律此時已不再是立法機關的單方面決定，而是社會各方面經過理性協調而達成的合意。相反，我國的地方環境立法充斥著部門利益和經濟利益，卻忽視了作為環境法本身應該體現的公共利益和社會利益，整個立法過程中既沒有用合理的辦法對法律規範中的利益進行科學合理的評估，在法律規範頒佈後也沒有運用利益衡量理論對法的實施效果進行評價，使法律規範的效用大打折扣。可見，運用利益衡量理論來解決立法中的利益主體多元化格局，並並使其貫徹立法過程始終是非常必要的。具體來說，應該做好以下幾個方面的工作。

　　1、區分長遠利益與眼前利益的關係。這就要求我們在立法中更多地著眼於未來，將可持續發展理論落到實處，在滿足當前經濟發展需要和後代人對資源的需求之間尋找一個平衡點。對符合環境可持續發展的戰略，要堅決支援，對雖然能帶來一定收益，但環境代價過高的戰略規劃，要在進行科學的評價和論證後，再決定是否通過立法加以保護。

　　2、區分全域性利益與區域性利益的關係。由於地域和自然環境的千差萬別，國家環境立法只能從巨集觀上和原則上規定國家的基本環境保護和汙染防治政策，具體的實施和操作則由地方環境立法來完成。2006年，國務院年初提出的能耗降低4%、汙染物排放降低2%的目標沒有實現，充分說明我國的環境立法並沒有得到很好遵守。由於地方保護主義和部門利益的存在，極大擾亂了正常的立法程式，如果全國的地方環境立法都彼此仿效，勢必會影響到國家的環境保護政策和環境保護的大局。

　　***三***實行立法聽證制度

　　環境保護工作的最終目標是保護人民群眾的利益。為此，要建立公眾參與制度，積極創造有利條件，使他們及時瞭解環境資源資訊，通過正常的渠道表達自己的意見。[8]立法聽證是所有公眾參與制度措施中最直接、最能表達社會集體利益的方式。“立法聽證是立法主體在立法活動中，進行有關涉及到公民、法人或其他組織的權益的立法時，給予利害關係人發表意見的機會，由立法主體聽取意見的程式的法律制度。”[9]立法聽證制度淵源於普通法系並在西方得到廣泛的發展，已有數十年的歷史，取得了良好的社會效益。我國在2000年通過的《中華人民共和國立法法》中也明確的規定了這一制度，使其成為民眾參與立法工作的的重要途徑之一，對加快中國的民主和法制程序起了巨大的推動作用。

　　目前我國的地方環境立法發展呈現著空前的規模，但在這個過程中也凸顯了不少問題，而能夠增進立法效率的聽證程式在很多地區僅僅是嘗試性或原則性的，並沒有真正的規範化和制度化。毋庸置疑，實行立法聽證無論是對立法主體、各利益相關方面，還是社會公眾，都有直接的正面價值。但要將這一制度在立法中，特別是地方環境立法中完全確立下來，仍然有許多問題有待改進和完善。

　　1、立法聽證的範圍。地方環境立法一般可分為為保障中央相關法律實施而制定法律規範的行為和為執行地方性環境保護政策需要而制定法律規範的行為，而針對前者是否需要在地方立法過程中進行聽證是一個爭論已久的話題。我們認為，由於對前者的立法屬於對國家性立法的補充，是對中央立法的細化，既然中央立法在之前已經能夠獲得肯定並頒佈實施，說明其具有一定的社會基礎，從節省法律資源的角度出發，不需要進行重複性的聽證，而應集中力量對涉及專門的地方性環境保護事務的立法進行。

　　2、立法聽證的方式。從當前已有的經驗來看，我國進行聽證的主要方式是召開聽證會，邀請相關利益方和公眾參加，從而體現立法的民主與公開。這一制度實質上與在美國廣泛適用的混合式立法聽證有不少相似之處，也很好地與我國實際相結合。但是從長遠發展看，聽證會也有它的弊端，如方式單一、參與者由於知識背景的不同無法對具體的專業性問題進行深入探討。而環境法作為前沿性和知識性很強的法律規範，不僅要體現公眾利益，更要具備嚴謹的科學理論基礎和遵迴圈境發展的客觀規律。可考慮在以後通過國家立法來規定更多的聽證方式以適應立法工作和物件不斷髮展的要求，如建立類似美國正式立法聽證模式來規範立法聽證的方式。

　　3、公民對立法聽證的參與。雖然近幾年各地紛紛開展了一系列的立法聽證活動，完成了對地方立法聽證的初步探索。但是，作為體現立法民主公開和公民對立法參與標誌的立法聽證仍帶有明顯的隨意性和臨時性，國家也缺乏統一的聽證會規則予以規範。此外，公眾的絕大多數意見往往得不到立法機關的尊重。要解決這一問題，首先是聽證程式要更加民主化和制度化，保證聽證制度的權威性和必要性。其次，作為立法主體的立法機關要更加民主化，主動加強與公眾的聯絡和溝通，這也是聽證制度得以發展的根本。只有實現了民主化，聽證制度才能真正發揮作用，從而提高立法的整體質量。