論促進西部開發的財稅政策問題
摘要:第十屆全國人民代表大會第五次會議又一次強調了新形勢下加大對西部大開發的投入,但鑑於西部開發的財稅政策出現的種種問題，如政府轉移支付力度不足､財政投資效益低下､財政負擔沉重､稅收優惠政策無法落到實處等,我們建議在制定促進西部開發的財稅政策時,應針對西部實際有所創新,同時,調動多方投資主體的積極性,把握政策轉型期間的各種機遇,有針對性地支援西部特色產業｡
關鍵詞:西部開發;財政投資;財稅政策
Abstract: The Fifth Session of the Tenth National People＇s Congress emphasized once again under the new situation enlarging investment to The western development drive， But in view of the
fact that the finance and taxation policy appears all sorts of questions in The western development?押 For example the government transfer payment is insufficient， the financial investment
efficiency is low， the financial burden is heavy， the preferential taxation policies is unable to implement and so on， We suggeste when financial and taxation Policy on promoting the western
development is formulated，The innovation should be made in view of the reality in west regions， and The enthusiasm of investment main body should be increased in every way， The all kinds of
opportunities during the period of policy transition should be grasped， The characteristic industry in west regions should be supported pointedly.
國務院溫家寶2007年3月5日在第十屆全國人大第五次會議上所作的政府工作報告指出:“政府投資使用要確保三個高於,即:用於直接改善農村生產生活條件的投入高於上年,用於基礎教育和公共衛生等社會事業的投入高於上年,用於西部大開發的投入高於上年｡”由此可見,中央政府通過加大財稅政策對西部大開發長期､持續的支援政策是不變的｡但是,在這次人大會議上通過的《中華人民共和國企業所得稅法》傳出的資訊卻是國家稅收政策的優惠將從地區優惠為主轉向以產業優惠為主｡深圳等經濟特區的企業對這一轉變十分敏感,而西部地區在這一政策變化面前缺少必要的關注｡本文將對新形式下促進西部開發的財稅政策問題作初步探討｡
一、東西部經濟和財稅現狀比較
1.東西部經濟差距比較
改革開放以來,中國經濟體制改革和對外開放的“梯度開發”戰略使東部沿海地區經濟獲得了迅速的發展｡但與此同時也使中西部地區與東部沿海地區經濟上的差距逐步擴大見表1｡
從表1可以得出以下結論:一是東西部人均國內生產總值相對差異達2倍左右,西部地區經濟發展遠遠落後於東部｡二是東西部之間人均國內生產總值絕對差異､相對差異均呈逐年擴大的趨勢｡
2.國家財政投資的東西部比較
自改革開放以來,國家投資佈局的重點逐步由內地向沿海地區轉移｡1978—1997年,東部沿海地區國有單位基建投資佔全國的比重由40.1%迅速提高到53.3%,而中部地區由30.6%下降到23.6%,西部地區則由20.4%下降到15.7%｡從國家預算內投資的地區分佈看,在1993—1997
年,由於部分地區投資所佔比重在不斷下降,東部地區國家預算內基建投資所佔比重提高了5.9%,而中西部地區則提高了10%｡之後,由於部分地區投資比重的增加,三大地帶所佔比重又出現一定程度的下降｡若以內地投資為1,沿海與內地國家預算內基建投資之比,從1993年的0.91下降到2000年的
0.58後,又繼續下降到2004年的0.45見下頁表2｡從投資總量看,西部地區佔有的國家預算內基建投資的比重到2002年時才首次超過東部地區,其人均佔有的國家預算內資金在2000年時首次超過東部地區｡說明國家預算內基建投資在21世紀初逐漸偏向西部地區｡
3.國家稅收優惠政策的東西部比較
改革開放之前,中國實行相對均衡發展戰略,稅收優惠政策作用較小｡20世紀十年代,東部地區逐漸形成了包括經濟特區､經濟技術開發區､沿海開放城市在內的區域性對外開放體系,並享受諸多稅收優惠｡西部地區則未能享受大多數稅收優惠｡雖然在西部大開發過程中,稅收政策對西部地區進行了必要的傾斜,但從總體上說,對西部的稅收優惠有過多的限制條件,優惠政策很難像東部地區那樣對經濟發展起到重大的促進作用｡例如,規定“對設在西部地區國家鼓勵類產業的企業,在2001—2010年期間,減按15%的稅率徵收企業所得稅”｡這一規定實際上優惠範圍只是特定的產業,比起經濟特區的稅收優惠來說沒有什麼吸引力｡在對西部的行業優惠上,可以享受企業所得稅“兩免三減半”優惠的行業和比例也是限定在比較窄的範圍｡可以說,目前西部稅收優惠政策模式基本上是沿用了沿海和經濟特區以減免稅為主的模式｡由於西部和東部先天條件的不同,這一曾經帶動沿海和經濟特區經濟騰飛的稅收優惠政策模式在西部卻難以奏效｡
二、西部開發的財稅政策實施的主要問題
1.中央對西部的財政轉移支付力度有待加大
我國現階段執行的轉移支付制度是新舊體制交替的產物,包括定額補助､專項補助､結算補助､1994年開始實行的中央對地方的“稅收返還”､1995年開始實行的按“過渡期轉移支付辦法”進行的轉移支付｡過渡期轉移支付主要針對中西部地區,但該項轉移支付規模太小,僅佔這些地區當年中央淨轉移的幾個百分點｡1994年開始實施的在保證既得利益前提下的分稅制,把財政包乾體制下形成的財力不均帶入新的分稅制中｡這使地區間不均衡的問題不僅沒有解決,反而在新體制中肯定了這種差距,使地區間財政失衡狀況加劇｡雖然近幾年中央加大了對西部的轉移支付力度,但是,對面積大､基礎差的西部地區的發展來說,中央的轉移支付無疑是杯水車薪｡
2.西部地區財政投資效益有待提高
東西部經濟發展差距的拉大固然與投資量緊密相關,但另一個重要根源卻在於東西部投資效益方面的差距｡國家對西部的基本建設投資比重從“三五”時期達到高峰後,直到“八五”
期間,都是急劇下降,至“十五”期間才有所回升,比重達到19.48%｡而從投資效果來看,無論哪個時期,西部的投資效果都低於全國平均水平｡說明西部在投資環境､產業結構､生產力佈局､技術條件､管理水平､勞動力素質及資源配置等諸方面都的確與東部存在不小的差距｡尤其是主要依靠中央指令性計劃,由國家直接嵌入專案式的開發,雖然耗費了巨大的基本建設投資,但卻造成投資效益低下及對國家投資的高度依賴性等問題｡
3.政府機構規模龐大,財政負擔沉重
改革開放以來,我國進行了多次政府機構改革,但地方政府的機構改革相對滯後,特別是中西部地區的基層政府,改革的難度很大｡由於這些地區經濟不發達,政府機關相對穩定的收入反而具有很大的吸引力,人員從政府機構流出缺乏內在的動力｡每億元GDP所供養的黨政機關和社會團體從業人員,西部地區不僅高於中部地區,而且是東部地區的兩倍多｡行政管理費佔財政支出的比重西部也是高於東部｡受經濟規模和經濟發展水平的限制,西部地區的財政收入一直偏低,再加上龐大的行政人員負擔,使許多西部地區的政府變成了“吃飯”財政｡一些西部的縣級財政更是捉襟見肘｡
4.稅收優惠政策無法落到實處
雖然國家在促進西部大開發過程中出臺了一些對西部的優惠政策,但是,從幾年來的實際執行情況來看效果並不明顯｡一方面表現在地域間稅收優惠差距不大,有些稅收優惠政策是中西部混同,有些是對東部政策的使用範圍放寬,稅收優惠未拉開相當距離｡隨著振興東北老工業基地等稅收優惠政策的出臺,特別是新的企業所得稅法的公佈,西部稅收優惠政策的“含金量”不斷降低｡另一方面,表現在稅收優惠政策的傾斜力度不夠,未能有效降低西部企業實際稅收負擔｡稅收政策未能有效抵消或減輕西部企業較之東部企業在區位､資訊､產業､人才､基礎設施等方面的不足｡此外,由於稅收優惠成本多由地方承擔,而地方財力不足,無法真正落實優惠政策｡
三、促進西部開發的財稅政策的制定
在關於西部大開發的一系列檔案中,國務院多次強調了要採用直接投資､轉移支付､稅收優惠等多項財政政策以增加資金投入､改善投資環境從而促進西部大開發｡這些政策充分體現了國家對運用財稅政策促進西部經濟發展的重視｡如何在這一大政方針下,有針對性地推出和完善財稅政策的實施細則,應該是在今後一個時期理論界和管理層的工作重點｡
1.政策的制定應針對西部地區實際有所創新
現行的西部開發的財稅政策,充其量只是對現有的東部稅收優惠政策的簡單模仿,不能通過產生西部與其他地區的稅負差異達到吸引生產要素的目的｡在基礎設施建設方面,深圳等經濟特區採用的土地優惠吸引外資成片開發的政策在西部只能區域性起作用,西部基礎設施建設主要還得以國家財政為主導,以直接投資為主要手段｡對於西部經濟發展來講,政策和資金都是必不可少的條件,但只有在此基礎上輔之經濟體制和經濟制度的創新才會激發出經濟發展的內在動力｡廉潔高效的政府､健全的法治､充滿活力的企業､勞動生產率的提高､技術創新能力的增強､源源不斷的新產品,等等,才能實現真正的經濟大開發｡
2.政策的制定應有利於調動多種投資主體的積極性
經濟特區一般地處沿海,政策著力點在於吸引外資､擴大開放､加強對外交流,因此,財稅政策的優惠更多地表現在對外資的優惠上｡而西部發展重點是縮小與東部的差距,提高西部企業的競爭能力和西部地區自我積累､自我發展的能力,政策的著力點在於廣泛吸引包括外資､東部資本及西部民間資本在內的所有社會資本｡因此,財稅政策的優惠也應該是不論經濟成分的普遍優惠｡稅收優惠政策要有利於吸引各類投資主體積極投資於西部地區基礎設施建設以及國家鼓勵發展的有市場前景的產業和專案,最大限度地利用一切社會民間資本,調動多個投資主體的積極性｡因此,有必要在新的企業所得稅法的框架下,在引進外資和西部以外資金時,適當放寬稅收政策,如提高稅前扣除標準､擴大扣除範圍､加速折舊､實行投資抵免或再投資退稅等,增加吸引力,以降低市場進入成本｡
3.政策的制定應把握政策轉型期間的各種機遇
針對特殊地區的財稅政策的實踐,沿海經濟特區的建設無疑提供了成功的典範｡雖然西部的現在不同於沿海特區的當初,但西部現在也存在新的機遇,首先,中國已完成了加入WTO的過渡期,內外有別的稅收政策已在逐步調整,取而代之的是新的稅收政策思路,向西部傾斜的財稅政策顯然在新思路的涵蓋中,這一期間的政策調整具有足夠的想象空間｡其次,中國現在的政策著力點從1994年的防止通脹轉到今天的穩健執行,增值稅的轉型已提上議事日程,東北地區已在八大行業試點
“消費型”增值稅,西部財稅政策的制定應該充分利用國家巨集觀政策提供的大好機遇,適時實行增值稅的轉型,從而使政策效應達到最大化｡再次,在新的所得稅法細則中,雖然不太可能對西部按照地區的差別制定更多的優惠政策,但是,針對西部地區的特定產業的優惠應該在可以考慮的範圍之列｡
4.政策的制定應有針對性地支援西部特色產業
由於西部的後發展,在產業結構上不應一味追求大而全,而應該突出重點,有所為有所不為｡財稅政策的制定必須有利於西部地區特色產業的發展,加大對西部地區特色產業發展的支援力度,有選擇地在西部地區建立旅遊經濟區､能源開發區､特色產品加工區等,通過財政直接投資､產業稅收優惠等政策,扶持西部地區的經濟發展｡同時,財稅政策的制定必須有利於西部地區現有經濟結構調整和產業升級｡西部地區應當抓住國家調整巨集觀經濟結構的難得機遇,加大工作力度,以市場為導向,從各地資源特點和自身優勢出發,加快產業結構調整,
大力培養扶持發展特色經濟和優勢產業,培育新的經濟稅收增長點｡促進西部特色資源的合理開發和高效利用｡
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