環境行政處罰種類界定及其矯正

1　問題的提出

    我國現行的環境行政處罰種類大多規定在環境法律法規的“法律責任”或“罰則”章節中，並根據是否與《行政處罰法》設定的處罰種類相同將其劃分為一般環境行政處罰和特殊環境行政處罰。據筆者不完全統計，目前環境法律法規中至少設定有下列環境行政處罰種類不含名稱相同者：警告；罰款；停止生產和使用；責令重新安裝和使用；限期治理；責令停業和關閉；沒收違法所得；責令拆除；沒收設施；沒收銷燬；取消生產和進口配額；責令限期建設配套設施；責令退運該危險廢物；責令進口者消除汙染；責令搬遷、停業、關閉；責令停業治理；排除妨礙；收回海域使用；產品和包裝物的強制回收；補種牧草，恢復植被；吊銷採礦許可證；沒收漁獲物和違法所得；沒收漁具；吊銷捕撈許可證；責令停止破壞行為；限期恢復原狀；取消批准檔案；採取補救措施；責令停止建設；責令停止開墾；指定單位按照國家有關規定代為處置；徵收滯納金；交納滯納金；行政拘留等等。

    上述當然並未窮盡所有由環境法律和行政法規設定的所謂“環境行政處罰”種類，但上述行為是否從性質上真的全都屬於行政處罰？是否符合我國的《行政處罰法》設定的實體標準與程式標準？這樣大量的環境行政處罰種類和方式的設定是否都符合環境管理的科學規律？是否達到了處罰設定的功能和目的？改變目前環境立法處罰種類設定的混亂和無效率，將對準確認定環境行政違法行為，保證環境行政處罰的準確適用，提高環境管理效率和效果有著重要意義。

    　　　　2　界定環境行政處罰種類與其他行政行為

    由於大量的環境立法並沒能從行政法理上準確把握住行政處罰的內在特性，而一概在“罰則”或“法律責任”章目之下給予籠統規定，致使理論認識和環境執法都對環境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環境行政機關作出的行為屬於環境行政處罰，那麼行政機關就必須遵循《行政處罰法》所規定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求，如果進入行政訴訟，人民法院同樣將按《行政處罰法》的標準來作合法性審查。如果行政機關作出的行為不屬於行政處罰，而屬於其他行政行為，那麼它就受其他法的調整，如《行政許可法》或未來制定的《行政強制法》調整。因此首先界定環境行政處罰與非行政處罰之界限，不僅為行政法理問題，更關乎環境行政執法實踐。

    　　2. 1　環境行政處罰與行政強制措施
    行政強制措施係指國家行政機關為了維護和實施行政管理秩序，預防與制止社會危害事件與違法行為的發生與存在，依照法律、法規規定，針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產進行臨時約束或處置的限權性強制行為。行政處罰與行政強制措施的主要區別在於：行政處罰是一種制裁性行為，而行政強制措施是一種保障性行為；行政處罰是一種最終處理的行為，而行政強制措施是臨時性的程式行為。
    根據這一界線，我們就會發現，在本文第一部分所初列的“環境行政處罰”形式中，有些則不屬於“環境行政處罰”，而是“環境行政強制措施”。如《清潔生產促進法》第27條“產品和包裝物的強制回收制度”；《固體廢物汙染防治法》第46條“指定單位按照國家有關規定代為處置”；《水汙染防治法》第21條規定“ 在生活飲用水源受到嚴重汙染，威脅供水安全等緊急情況下，環境保護部門應當報經同級人民政府批准，採取強制性的應急措施”等。
    　　2. 2　環境行政處罰與環境行政執行罰
    行政執行罰係指因當事人拒不履行已經生效的行政處理決定包括行政處罰決定，行政機關依法對其實施另一個處罰，以迫使當事人自覺履行，直到達到前一處理決定被履行時為止。從目的上說，行政處罰是旨在直接制裁一種違法，而行政執行罰是為了迫使當事人履行前一個處理決定而實施的保障性措施；從行為持續性上看，行政處罰是一次性的，而行政執行罰是持續性的；從行為性質上說，行政處罰屬於“基礎行為”，行政執行罰則屬於“執行行為”，兩種行為所處的行為範圍領域是不同的；從被規制的法律上看，行政處罰受《行政處罰法》的調整，而行政執行罰則受將要制定的《行政強制法》的調整。
    由此可以分析，本文第一題所列“徵收滯納金”“交納滯納金”從本質上屬於行政執行罰，因為它們都是當事人因不履行前一行政法上義務而引起的後果。
    　　2. 3　環境行政處罰與責令糾正違法
    當發現當事人有違法情景時，行政機關在對他依法實施行政處罰時，同時有權利和責任責令當事人糾正違法，這是《行政處罰法》第23條所明文要求的。但是，實施行政處罰與責令糾正環境違法完全是兩類不同的行為，彼此之間的主要區別在於：行政處罰是對違法行為人的一種制裁，而責令糾正違法是對違法狀態的一種處理；行政處罰是對違法行為人的一種懲罰，而責令糾正違法是對違法現狀的一種修復；從行為屬性上講，責令糾正違法是一種行政命令列為，不屬於行政處罰行為。
 鑑上，在本文中所列的“採取補救措施”“責令停止建設”“責令停止使用”“責令停止開墾”“排除妨礙”等均不屬於環境行政處罰，而屬“責令糾正違法”之行為範疇。在實踐中，有的環境行政機關在《行政處罰決定書》中將責令糾正違法作為一種處罰的種類表達，則是錯誤的。

　3　矯正環境行政處罰中罰款設定的泛化

    我國每一部有關環境保護的法律、法規中幾乎都有“罰款”這一行政處罰方式的規定。當然，罰款較之停產、停業和吊銷許可證處罰對行為人的影響相對較小；但環境行政處罰中罰款設定泛化原因之一則是非正當化的立法取向如增加部門收入，加上有些罰款設定本身也不符合環境管理的科學規律，導致罰款設定低效益或者無效益，威懾功能受到限制，有必要給予矯正。
    　　3. 1　矯正罰款設定中的非公正性
    環境法律法規中雖設定了大量的“罰款”處罰方式，但細究之下，部分內容設定有待補充和完善。不妨舉例說明：《排汙費使用和管理條例》第21條規定：排汙者未按照規定繳納排汙費的，由縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門依據職權責令限期繳納；逾期拒不繳納的，應處繳納排汙費數額1倍以上3倍以下的罰款，並報經有批准權的人民政府批准，責令停產、停業整頓。但在實踐過程中，違反排汙收費行為的罰款數量是各不相同的，小到幾百元錢，多至上萬元，如果一概以罰款1～3倍而論，有時罰款數額差距則很大，易造成處罰不公正等現象的出現。這種情況下，應進一步明確罰款範圍，可借鑑《刑法》的立法，將罰款範圍分為幾個層次，即對於逾期拒不繳納排汙費的，排汙費數額在10萬元以下的，處以應繳納排汙費數額2～3倍的罰款；排汙費數額在10萬元以上100萬元以下的，處以應繳納排汙費數額1～2倍的罰款；排汙費數額在100萬元以上的，處以應繳納排汙費數額1倍的罰款，
    　　3. 2　增強罰款設定的威懾性和代價性
    環境立法中罰款設定的泛化和缺陷已經降低了罰款設定的威懾性和代價性，甚至罰款憑證成為行為人繼續從事違法行為的合法通行證。如罰款設定存在的普遍現象是部分處罰的額度太低，一般罰款額在20萬元以下。有的大型造紙企業治汙設施每日執行費用在10萬元左右，而法律規定的處罰額度僅10萬元，企業寧願受罰也不願正常運轉治理設施，違法成本低、守法成本高、執法成本更高，嚴重影響了執法力度。
    對嚴重的環境違法行為和連續的環境違法行為應儘量避免輕易設定罰款，轉而使用能力罰，可以選擇適用責令停產停業或者暫扣許可證、執照的處罰，直接督促行為人改正違法行為，直至違法行為消除，這對於提高行政執法的實際效果具有重要意義。同時，為行為人適時恢復原來的行為或者資格、能力留有一定的餘地，避免簡單處以罰款所產生的罰款憑證成為行為人繼續從事違法行為的合法通行證的情形。

    　　　　4　完善行政處罰之間及與非行政處罰的關係

    科學合理的行政處罰種類應當是讓每一種處罰方式都能承擔最符合其設定目的之職能而使環境行政處罰方式和非行政處罰方式形成系統性和協調性，這也是保證環境行政處罰有效執行的前置條件，從該角度出發，應對下列兩個方面給予完善。
    　　4. 1　設定“通報批評”這一申誡罰種類
    我國《行政處罰法》第8條將行政處罰的種類列為七種，即：警告、罰款、沒收違法所得或非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證和執照、行政拘留、其他行政處罰，而“其他行政處罰”這一特殊的種類必須由法律和行政法規直接規定，顯然“通報批評”未被列入《行政處罰法》第8條，也沒有被環境法律、行政法規創設。但問題在於，在現實中卻有不少行政法規以下的規範，如地方性法規，直接規定了“通報批評”或“在媒體上公開”等，如《河北省環境保護條例》第12條。
    本文以為，從以下原因考慮可通過環境法律和行政法規設定這一申誡罰形式：1“警告”的處罰方式《行政處罰法》已將其列為第一種處罰種類，作為申誡罰與 “通報批評”具有相同或雷同的處罰功能；2對當前部分地方立法對“通報批評”的“違法”創設也可通過上位環境法律法規的設定給予解決；3“通報批評”作為精神罰或者影響聲譽罰，是環境行政機關向違法者發出警戒，申明其有違法行為，從而對違法者名譽、榮譽、信譽等施加影響。這種處罰方式對於糾正環境汙染危害較小，或者初次環境違法行為具有適用價值。
    　　4. 2　體現行政處罰現差別及與非行政處罰的連續
    目前環境行政處罰種類之間地設定缺乏差別性，沒有區分不同環境違法行為的個性，如幾乎凡環境違法行為均不加以區別的設定了罰款。此外，一些非行政處罰方式，特別是責令停止違法行為，缺乏後續監督和處罰或設定連續性的處罰方式不當，如根據《環境保護法》第39條的規定，對逾期未完成治理任務的單位，可以罰款，或者責令停業關閉。該條設定的罰款方式並不科學，對於限期治理沒有達標者給予罰款的後續處罰設定，顯然又陷入為罰款而罰款的誤區，難以體現出行政處罰的功能和效用。
    　　　　5　保證環境行政處罰的權威和種類的統一
    目前我國有關“環境行政處罰”分散在各種環境法律和法規中，重疊交叉現象嚴重，乃至功能完全相同的行政處罰在各個環境法律法規中的表述各異，如《行政處罰法》第8條規定的“責令停產停業”這一處罰種類在環境立法中的表述至少有以下幾種：責令停止生產、使用；責令停業和關閉；責令停業、關閉；責令停業或者關閉；責令停業治理；責令停產等，其他環境行政處罰也多有類似現象。
    這主要是目前環境資源的立法基本上都由負責管理的部門起草法律、法規草案，然後再送立法機關，部門之間和立法缺乏溝通和銜接。要改變這種情況，需要改變立法起草的方式，或者由立法機關的法制工作機構直接組織起草，或者由行政主管部門、相關法律專家和有關管理部門組成起草小組，並由處於中立地位的法律專家主導起草過程。此外，1996年《行政處罰法》通過後，但相應的環境立法並沒有及時得到修訂，或者雖有修訂卻對這一現象沒有給予注意，也是造成上述混亂狀況的原因。要儘量保證環境行政處罰種類的統一和環境行政處罰的權威，應當在修改有關立法時對此給予關注。