淺談公共性視角的高等教育財政研究路向

　　“公共性”是一個具有豐富內涵的話語，半個多世紀以來在人文社會科學的多個領域廣泛討論，其演進的路徑從“文學公共性”到“政治公共性”再到“經濟公共性”，可以說這種緣於阿倫特並由哈貝馬斯所復活的“公共性”已經成為一種新型研究正規化。最近二十年，中國高等教育財政領域發生了深刻的變革，成本分擔、財政分權、多元化酬資、學生資助、高校貸款等接踵而來。這些變革的一個共同特點就是“市場”因素的介入，其積極意義是促進了世紀之交高等教育大眾化的實現，但也引致大學公共性缺失，主要表現在：高等教育財政規模不足、教育機會不均等、教育質量遭受質疑、教育腐敗、大學功能窄化。這些問題與世界主要國家高等教育財政領域的走向表現出相同的趨勢，誠如Callan和Finney在《公立與私立高等教育財政》的前言中所說：“很難再找到另外一個像美國高等教育財政那樣的公共部門，該部門已經發生了巨大的變革卻缺乏公眾的關注和明確的政策導向。”解決問題的思路是把彰顯公共性作為各國高等教育財政改革的價值標杆，迴歸“大學何以存在”的本真。在此背景下，對我國高等教育財政問題研究的前沿動態和相關熱點問題予以簡要歸納、梳理和評析顯得尤為重要。

　　一、從服務公共目的到追求“3E”：研究的邏輯起點與現實

　　大學公共性問題是西方學界關注的一個永恆問題，托馬斯·傑弗遜1819年建立弗吉尼亞大學時提出的“為國家功用建立的機構必須滿足公共需求”觀點，100多年來一直是美國公立大學的座右銘。在長期的歷史發展中美國人形成了這樣的信念：投資公立高等教育，就是投資於自己;公立高等教育是一種公共利益，它肩負著維護和提高公民生活質量的重任。各種形式的高等院校都為公共利益服務。從整體上看，高等教育系統需要受益於市場的繁榮及政府的作用，同時，它又不希望被二者所控制。如果過分依賴市場力量，則有減少公共利益的危險，而這種危險性或許會隨投資機會的全球化而加大。應從國家的長遠需求出發，把高等教育事業作為優先事項。而且，無論對個人還是集體，高等教育都可以帶來合法的、可觀的個人利益。政府有必要制定政策，以保護和提高高等教育的公共利益。

　　美國州立大學及學院聯合會AASCU提出，公立高等教育機構必須負責地、有效地、高效率地使用公共經費，必須向公眾展示入學情況、學生學習成就以及教育專案質量，以便公眾瞭解和監督公共經費的使用情況。州政府要提供充足的財政撥款，以維持高校學術專案質量，同時又必須維持最低學費水平，以保證所有具有潛質的學生能夠平等地、可承受地接受高等教育，聯邦政府必須提供充足經費以維持必要水平的學生資助，同時要提供經常性基金以資助高校科學研究。公立高校校長的責任在於堅守高等教育的公共利益，監督教師學術決策等。前美國紐約州立大學總校校長布魯斯·約翰斯通是國際上最近30多年來在高等教育財政領域建樹頗豐的學者。他認為，世界範圍內的大學財政與管理改革的背景已出現為公共目的服務的動向。公共目的包括：1作為文化的儲存者和捍衛者、文化改革的代言人;2國民經濟增長的發動機;3共同抱負實現的工具。這些公共目的被認為是高等教育所應該達到的。這樣的高等教育就是公共的，而不管由誰擁有，也不管其收入來自哪裡。

　　儘管贊成大學公共性的論證看起來很合乎邏輯，然而，高等教育的歷史很多是由內部邏輯和外部壓力的對抗譜寫的，是現實而不是邏輯制約著大學公共性的實現。20世紀80年代初西方各國開始的聲勢浩大的政府改革運動，以質疑官僚行政有效性為前提，以追求“3E”即economy經濟、efficiency效率、effectiveness效能為目標，開啟了一個“新公共管理”的時代，深刻影響了世界各國高等教育的發展。Philip A.Woods1998的研究指出，在政府分權的同時，對原本由國家提供的公共服務包括高等教育進行種種偏向市場的改造，即政府放松管制，將市場邏輯引入高等教育，讓競爭與價格機制引導高等教育機構響應市場的需求，以增強自由選擇性和提升辦學效率。哈佛大學前校長博克在《市場中的大學：高等教育的商業化》一書中，列舉了大量的例項來說明商業化、公司化、商品化是如何危害到大學的教學、科研和校園生活的。

　　在中國，20世紀90年代初市場力量介入大學管理，高等教育免費的歷史結束，家庭和學生本人成為高等教育成本分擔的一分子。急劇擴張的規模以及危機叢生的高等教育財政迫使大學壓縮開支，大學自身通過市場機制籌集資金，大學內部引入競爭、效率、成本等市場理念配置資源的做法迅速得到普及。教育與經濟的關係被理解為“教育產業化”理論而廣受熱議，由於其顯而易見的缺陷和對教育實踐的誤導，政府部門明確表態反對“教育產業化”n]。可以說，經濟追求在很大程度上在改造著大學的基本功能。正因為如此，聯合國教科文組織在1998年出版的《高等教育變革與發展的優先行動框架》中提出，市場規律和競爭法則不適用於教育，包含高等教育。

　　二、從政府介入到成本分擔：西方國家的研究理路

　　國外關於高等教育財政研究的主要內容首先是“政府財政為什麼要介入高等教育”的研究。斯密1776年在《國富論》中就提出了政府對青年教育的責任，布坎南從公共產品理論出發論述教育作為準公共產品的效用外溢性，提出政府應該通過稅收收入來為教育籌資，增加教育的供給。米爾頓·弗裡德曼在《資本主義與自由》和《自由的選擇》兩書中深入地分析了政府在高等教育中的作用。他認為政府使用稅款資助高等教育的理由通常有兩個：第一個理由，高等教育除了給學生帶來好處外，還產生社會福利;第二個理由，為促進教育機會均等，需要政府的資助。

　　英國教育學家韋斯特分析了經濟學家提出的關於政府在高等教育中發揮積極作用的六個理由：1國家保護未成年人。如果父母無充分能力作出有關子女的正確的教育決策，如讓很聰明的孩子只接受較低的教育，國家需加以干預。2外部效應。如果存在外部效應，那麼高等教育的市場機制必然導致教育的生產量培養量低於社會需求量，從而需要或以政府資助的形式或以政府供給的形式採取一些公共措施。3高等教育有助於民主。高等教育是民主社會的重要支柱。它為受教育者提供了科學、文化和藝術各方面的廣泛知識。4機會均等。促進教育機會均等通常是為使用稅款資助高等教育辯護的主要理由。5尋求共同價值。公共高等教育有助於維繫社會的“共同價值”，維護公共利益。6高等教育促進經濟增長。如果經濟增長是國家發展的目標，那麼，政府幹預高等教育就是合理的。

　　布魯斯·約翰斯通認為，高等教育財政是一個很大且複雜的話題，但“規模、效率和成本”是高等教育財政的三大主題，可以表述為三個問題，即國家願意對高等教育投入多少總經費?高等教育特別是公立高等教育的單位成本是多少?誰為高等教育成本付費，學生、家長、納稅人、慈善家之間如何分擔?他在考察英國、瑞典等多國高等教育的基礎上，提出了影響波及全球的高等教育成本分擔理論。現在“成本分擔”幾乎成為世界各國制定高等教育學費政策的理論依據，其理論要點為人所共識，這裡無須贅述。需要強調的是，成本分擔理論在不同主體之間的分擔比例以及個人分擔成本帶來的入學機會公平研究。

　　馬克·貝磊在對東亞國家家庭、社群和其他成員分擔教育成本進行實證分析的基礎上，提出教育成本分擔的關鍵問題是尋找政府與家庭在投資上負擔的合理比例。入學機會不公平需要政府對貧困學生予以資助。2001年2月美國學生財政資助委員會發布題為《不容通行：恢復國家對教育機會均等的承諾》的研究報告，展現了聯邦政府、州政府和高等院校的政策變化是如何影響不同背景學生的高等教育入學的。大量的研究分析了美國富裕學生和貧困學生在入學方面不斷擴大的差距，提出推動整個國家及半個世紀前杜魯門委員會“關於政府確保不要讓財政困難阻止任何有能力的年輕人接受高等教育的機會”的理想實現的建議。日本金子元久的研究指出，日、韓及中國臺灣地區高校學生總數中私立大學學生佔極大比例70～80%，但是，高水平研究型大學集中在國立大學，政府分擔的高等教育成本佔GDP的比例在國際上處於較低水平。為此，他提出東亞高等教育財政模式的新概念。

　　三、從吸引社會投入到關注教育公平：中國高等教育財政的關切

　　國內關於高等教育財政的研究，是從研究高等教育投資開始的。起初主要是想解決在政府高等教育財政能力有限的情況下，如何吸收社會資金投入高等教育。1997年我國高校學費打破雙軌制實行並軌，成本分擔研究成為熱點。閔維方、陳曉宇、袁連生的研究回顧了我國高校資金籌集的歷史，對教育成本的分類及其計量進行了實證研究，提出了較為完善的高等教育投資多元化理論，並從生均成本、學生付費能力和教育收益等方面論證了我國學費標準的制定依據，對學費和學生資助體系進行制度設計。靳希斌等對政府的微觀利益做了界定，如定義了公共成本與公共收益的概念，認為公共成本是指政府為培養大學生而投入的資源，公共收益則是指受過高等教育的人比高中畢業而沒有接受高等教育的人向國家多交納的稅金。對於個人成本補償的額度，提出應以接受高等教育的學生在成本補償之後的收益率等於社會的平均投資收益率或銀行利率為其上限。

　　伴隨著高等教育規模的擴張、學費水平的變化和各類資助政策的實施，高等教育的公平越來越引起人們的重視。高等教育財政公平性的內涵包括機會公平、資源分配的公平和結果的公平。有學者採用實證的方法就成本補償、學生資助、公共教育資源配置、財政分權等中國八十年代以來主要高等教育財政政策對高等教育公平的影響進行了分析研究，得出瞭如下結論：我國高等教育在整體上表現出不公平的狀態，無論入學機會、成功機會還是公共教育資源受益分佈均呈現出向社會優勢群體傾斜的趨勢，而社會劣勢群體則處於不利地位。有學者運用“市場失靈”予以解釋，認為市場機制對教育的介入是有條件的。“教育消費的排他性”和“經營者追求個人利益的最大化”往往會導致消費者之間教育機會與教育條件分配的不公平，教育服務的提供者因一味追求個人利益而利用“資訊不對稱”等市場機制運作的特點降低教育的標準或質量，甚至欺詐消費者。

　　學生資助政策體系是高等教育公平與效率的基礎。有研究認為，為了更有效地改善低收入家庭學生的入學機會，首先應豐富資助的種類，並針對不同的收入群體實行不同的資助組合;其次，進一步擴大貸款發放機構和學生貸款發放範圍，在具體實施時，可根據具體需要和目標，由不同的機構發放不同性質的學生貸款;再次，政府應承擔更多的學生貸款風險，如政府分擔一定比例的本金和提供風險擔保等，並建立減免貸款的特殊制度，以鼓勵畢業生到邊遠地區或國家急需的地區和行業工作。進一步的研究建議，政府應支援發展經營學生貸款的機構組織，引導中介組織介入高校學生貸款的管理流程，發展學生貸款資產證券化業務。政府重點在於發揮間接管理和巨集觀調控職能，促進由政府補貼的學生貸款的公平性。

　　高校通過銀行貸款融資現象出現後，相關研究受到重視。介新在還貸危機尚未爆發前的研究對貸款發展持積極樂觀的態度，認為普通高校貸款是用明天的預期收益加快發展，迅速達到規模效益，是現實生活中高等學校自主發展的創造。在國家經濟持續快速發展、教育成本分擔機制逐步建立並完善的前提下，高校的國撥經費和學費收入都會不斷增長，高校總收入中用於還本付息的比例會逐步加大，赤字運轉的週期不會太長，金融風險可以化解。林莉則是在貸款危機凸顯後，從大量實證研究的基礎出發，對高校貸款中的若干理論與實踐問題進行了研究，總結並反思了我國高校貸款中的諸多深層次問題，更多的則是對我國高等教育未來發展的憂慮。

　　四、政府責任與市場的有限介入：高等教育財政的發展路徑

　　市場化改革給高等教育財政帶來了巨大變化，引起了人們對大學公共性研究的持續關注。謝維和從大學的功能和價值角度討論大學公共性，認為公共性是大學最重要的功能和價值，是大學的辦學方向。大學經費結構的變化，對大學的公共性和發展公共利益的責任構成尖銳的挑戰。勞凱聲指出，20世紀80年代以來的教育改革，“使原有的社會關係以及由此產生的利益關係和利益機制發生了變化，一種新的利益格局正在形成，並極大地衝擊著傳統的教育公益性理念。這導致人們在逐步認同這種利益結構的合理性的同時，開始對切身利益的得失越來越具有敏感性，併成為對社會現實滿意程度的一個主要評價尺度”。有研究表明，政府幹預大學的合法性基於大學的公共性，在不同的政治經濟體制下，政府幹預大學的邊界是不同的。憲政政府幹預大學止於教育自由、學術自由與大學自治，其干預的目的為提供教育與科研經費，維護教育公平，保障教育質量與學生受教育權利以及學術自由。有學者認為，需要重新認識市場介入後大學的變革，把市場作為政府途徑的有益補充，豐富大學公共性的實現途徑。大學公共性的主要內容體現在以下四個方面：1平等的高等教育機會;2教育質量;3提供人力支援和智力支援;4公共責任。我國大學既不能完全市場化，又不可與市場完全脫離重回象牙塔，而應該通過正確處理大學辦學自主權與公共性、大學的產業屬性與公共性之間的關係，進行市場導向的大學變革，走中國式大學的變革路徑。在政府的有效監管下，對市場介入大學進行限定，不能違背大學的公共屬性，通過市場與政府之間的協調，使大學、政府、市場三者之間的利益從傾斜重新走向平衡。

　　當前，整個經濟社會發展的政策背景是政府職能轉變，財政政策從建設財政向公共財政轉軌。雖然所有關於公共教育財政的研究在政府應該加大教育投入上形成了共識，但是，這些研究要麼是不關涉教育內部財政區分的巨集觀層面的，要麼是隻強調政府的義務教育財政責任的研究，關於高等教育財政領域的研究以及政策導向，顯得十分欠缺。今後，應該以實現大學“公共性”作為高等教育財政的價值標杆，從公共性視角建立具體的指標，深入、客觀地研究和分析市場經濟條件下我國高等教育財政的變遷及其帶來的公共性缺失，比較借鑑國外高等教育財政的新進展，提出解決大學公共性缺失、完善高等教育財政政策的具體建議。