對加強民間非營利組織財務管理的幾點看法

2004年8月，財政部、民政部聯合釋出的《民間非營利組織會計制度》明確規定：民間非營利組織不以營利為宗旨和目的，並要求民間非營利組織應當根據國家有關法律、行政法規和內部會計控制規範，結合本單位的會計特點，制定相適應的內部會計控制制度，以加強內部會計監督，提高會計資訊質量和管理水平等。但2007年發生的牙防組事件，卻突顯出我國民間非營利組織在財務管理方面的混亂狀況，必須引起社會各方的高度關注。 　　

　　一、 當前我國民間非營利組織財務管理存在的主要問題 　　

　　（一） 業務主管單位的領導對民間非營利組織會計制度的執行情況重視不夠，監管不力

　　有的單位領導雖然兼任民間組織的主要領導職務，但對其財務管理不重視，造成了許多開支不符合要求，報銷審批制度不規範。由於內部制約機制不完善，導致不少民辦非營利組織的“一把手”一手遮天，為所欲為，毫無制約。有的民辦非營利組織內部制約機制形同虛設，經費支出不透明，存在使用白條和收款收據等現象，嚴重違反票據管理制度，一些單位存在著“變相”將經費作為“小金庫”福利基金等。 　　

　　（二） 財會管理制度執行不力

　　一是沒有規範的賬簿，收入和支出管理混亂。許多民間非營利組織普遍認為盈虧是自己的，做不做賬無所謂，有的記記流水賬，沒有原始憑證，有的甚至連流水賬都沒有。在收入方面不使用財政監製的“行政事業性收費票據”，而是使用市場上購買的收據收款，或者就像牙防組那樣借用牙防基金會的票據收款，以逃避管理；有不少“官辦”民間非營利組織還使用財政監製的“收款收據”，以逃避財政部門對其預算外資金的留成和管理，以至使付款企業的費用因票據不合法而不能在稅前扣除；還有些組織收了款不給任何收據。在費用的支出方面，虛列公務支出和會議支出，而其中卻包含了大量的各項勞務費用，且大量發放補貼、勞務、獎金、過節補助費用，有時從事業支出列支，有時從專項經費列支，且標準不統一，名目繁多，支出隨意。

　　二是成本管理混亂。許多“民辦學校”、“校中校”在計算教學成本時，將學校購建教室、校舍的資產成本一次性地計作教學成本。之所以要人為膨脹教學成本，是為了報送物價部門，好讓物價部門根據“補償成本、略有贏餘”的原則確定學費收取標準。這也是“非營利”的教育能夠演變成“暴利”行業的重要原因。 　　

　　（三）民間非營利組織普遍存在財會人員素質低下的問題

　　很多民間非營利組織的負責人根本不知道主要負責人的會計責任；部分會計、出納人員沒有會計資格證書，未經崗位培訓上崗，對新舊會計制度銜接不清楚，未按照《民間非營利組織會計制度》執行，從而造成了會計賬目混亂現象。 　　

　　（四）民間非營利組織的偷稅現象嚴重

　　一是不按稅法要求辦理納稅登記與申報；二是賬面上不計或少計收入、亂計成本費用，偷逃營業稅、城建稅、企業所得稅等；三是個人（包括出資人和員工）淨收入不按稅法規定交納個人所得稅。

二、加強民間非營利組織財務管理的建議 　　

 

　　（一） 嚴格界定民間非營利組織的性質

　　目前，許多所謂的民間非營利組織，雖然登記為“民辦”，但實質是 “官辦”。他們和政府內部的職能部門往往是一套人馬、兩個牌子，或者由政府的職能部門指定掛靠在一個直接聽命的關聯單位，他們利用政府資源謀求部門和個人利益。在行政事業編制、行政許可、收費限制等行政約束面前他們自稱為“民”，而在社會和百姓面前行使權利、收取利益時他們就成了“官”。這是許多所謂的民間非營利組織出問題的主要原因。

　　根據思路統一、體系完整、結構嚴密的法規體系，應嚴格理清官辦和民辦、公益和私益、營利和非營利的界限。將各種官辦的“灰色收入地帶”根據其性質分別歸位。凡具有行政職能的劃歸行政單位系列；凡國家出資的公益非營利機構（如官辦協會等）劃歸事業單位系列；凡國家出資的營利組織、或者民間出資的私營組織劃歸企業系列；只有真正由民間出資的、且受到嚴格監管的非營利組織（如民辦協會、民辦學校、民辦醫院、民管基金會等）才能劃歸民間非營利組織系列。這樣做還有一個好處，那就是能為新《企業所得稅法》實施後放開公益性捐贈扣除限制打下科學堅實的基礎。

（二） 健全法律法規，加強民間非營利組織的行業自律與誠信服務

　　目前，我國規範民間非營利組織的法規主要是《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等以登記管理為內容的法規，不像國家規範企業那樣，既有《公司登記管理條例》等規範企業登記管理行為的法規，又有《公司法》等規範企業運作的法規。由於民間非營利組織缺乏運作的法律規範，因此，其行業自律無法進行。

　　為解決此問題，國家應儘快制定“民間非營利組織法”等法律法規，使民間非營利組織從設立、運作到登出的所有活動和整個過程始終處在一個思路統一、體系完整、結構嚴密的法規體系之內，從根本上堵塞民間非營利組織運作無法可依的漏洞。 　　

　　（三） 加大政府有關部門的監管力度，建立健全財務管理制度

　　根據我國民間非營利組織的有關登記管理條例，在我國成立社會團體，全國性的需要10萬元以上的活動資金，地方性和跨行政區域的需要有3萬元以上的活動資金；設立民辦非企業單位也要有與其活動相適應的合法財產（一般起點為3萬元）且需要提交驗資報告。但在現實中，有許多登記機關只需要出資人提交存款影印件即可，從而導致民間非營利組織出現“空殼”現象。而對於民間非營利組織的年檢，本是監督組織正常運作的一個有力手段，而現實中又多是流於形式。政府監管的不到位，也是民間非營利組織出現問題的原因之一。

　　為此，應進一步加大政府有關部門的監管力度。一是加強工商部門的監管。嚴格審批民間非營利組織的設立過程。根據設立民間非營利組織法定條件，對從業人員、場地、投入資金等嚴格把關。年檢也要切實地“檢”。對民間非營利組織的年檢來說，特別要注意檢驗其非營利性。二是加強物價部門的監管。所謂的非營利，實質是收入與成本費用的關係。因此，物價部門的監管顯得格外重要。應由真正的社會中介專業機構核實民間非營利組織的業務成本，上報物價部門，並接受物價部門的監督管理。對弄虛作假者給予重罰，從而保證成本的準確性。在算準成本的基礎上，根據“略有贏餘”的原則審批民間非營利組織的收費標準，並切實檢查落實。逐步改變目前社會上幾乎所有的“監管物價”都比“市場物價”更高的奇怪現象。三是加強財政部門監管。如加強對民間非營利組織的監督檢查。一是對從業財會人員專業資格的檢查；二是對財務部門日常會計核算和財務管理的監督檢查；三是對單位負責人執行會計法情況的檢查。並根據《會計法》賦予財政部門的職責許可權，對會計工作的先進單位和個人給予獎勵，對違法違規的單位和個人給予處罰。四是加強稅務部門的監管。加強稅務登記管理，改變目前民間非營利組織登記率偏低的現狀。加強稅收徵管，改變目前民間非營利組織的大面積漏徵現象。加強稅務稽查，嚴格按照《稅收徵管法》打擊偷稅行為。　　

　　（四）積極開展對民間非營利組織出資人和管理人培訓，使其認真執行《民間非營利組織會計制度》

　　民間非營利組織的單位負責人應當根據本單位的具體情況和會計業務的需要，設定會計機構，或者在有關機構中設定會計人員並指定會計主管人員；不具備條件的，應當委託經批准設立從事會計代理記賬業務的中介機構代理記賬。並以《會計法》、《財務會計報告條例》、《民間非營利組織會計制度》、會計工作基礎規範和內部制約制度為內容，加強民間非營利組織財會人員培訓，提高財會人員的根本素質。同時，民間非營利組織應當嚴格按照《會計檔案管理辦法》、《會計基礎工作規範》和《內部會計控制規範》的規定，建立健全本單位的會計核算制度、資產管理制度和內部控制制度，以加強本單位的財務會計管理工作，加強內部會計監督，提高會計資訊質量和管理水平。 　　

　　[參考文獻]

　　[1] 王國生．《民間非營利組織會計》[M]．北京：中國金融出版社，2005．

　　[2] 張純．《非營利組織理財》[M]．上海：上海財經大學出版社，2007．