試論公共管理理論流派綜述及啟示

　　摘要：公共管理學科是在不斷克服“身份危機”的過程中成長起來的。100多年的公共管理髮展史使其呈現出學術繁榮與多元格局，這與公共管理思想流派的爭鋒有很大關係。本文從不同思想流派著手分析公共管理的發展歷程，明晰了公共管理理論的內在邏輯，以期為今後的研究提供參考與借鑑。

　　關鍵詞：公共行政 公共管理 流派

　　流派歸類與公共管理理論的歷史沿革

　　一公共管理原則導向的流派

　　White1926的《公共行政學導論》和Willoughby1927的《公共行政學原則》使公共行政學者都相信公共行政存在著指導行政現象的科學原則;Max Weber1978的《論官僚制度》探討了現代組織原則與規範，發明了層級制。Gulick、Urwick1937等人的《行政科學論文集》，深入探討了法約爾管理過程與管理原則。

　　首先為古典管理學派，該學派主要關注行政效率，尋求為行政管理提供一系列方法與技術，為提高行政效率而在操作層面上進行科學研究及組織工作。該學派為公共行政學的產生和發展提供了重要的理論基礎。Taylor將科學引入管理領域，提高管理理論的科學性。Taylor1911在《科學管理原則》中提出共同利益為基礎的科學管理原則，並指出：“科學管理原則普遍適用於各種人類活動”。科學管理理論強化了人們對消除浪費和提高效率的關注，從而成為了公共行政的核心價值追求。

　　其次為行政管理學派，該學派從管理實務出發，建立了一套管理理論和規則，作為管理者的行為準則。Henri Fayol的主要貢獻是開創了組織研究領域，拓寬了科學管理的研究領域。Gulick對行政功能和組織的規範與實證研究，並提出了一體化組織原則與行政七職能理論。James D. Mooney提出了組織四大原則，即協調原則、層級鏈原則、職能原則和職員原則，結合組織與原則分析。

　　最後為官僚制度學派，Weber的管理制度理論的產生與其歷史時代有著直接的聯絡。Weber的官僚模型有著高度結構化、標準化、非人格化、理想形態等特徵的行政組織體系，是強制控制的合理手段，能夠達到最高程度的效率，因而是對人類行使權威的最理性工具。

　　二公共管理“理性”質疑的流派

　　20世紀30年代，傳統的公共行政學派理論受到了挑戰。傳統的公共行政學把組織視為機械形式，把人當機器，只是片面的追求組織結構和法律、法規的遵守。這是傳統公共行政學不可推脫的缺點。理性的挑戰主要來自兩個方面，一是對“政治-行政”二分法的反對;二是認為行政原則本身存在邏輯矛盾。John M.Gaus1950在《公共行政》精闢地論述了當時的情形：“現時的公共行政學理論也就是政治學理論”。這把原本認為政治與行政分離的傳統理論又糾纏在一起。

　　社會系統學派從系統、整體性等社會學觀點來研究管理，擺脫了傳統行政管理理論的缺陷，並試圖改造傳統的權威概念、創造出一種協調合作精神。這個學派的代表人物Mary P Follett1937最早系統而深入地研究行政管理過程中人的問題，他通過對群體的心理因素的考察來分析作為民主群體基礎的“協商一致”機制的性質。

　　理性決策理論學派代表人物Simon1988把管理行為分為“決策制定過程”和“決策執行過程”，並把管理研究重點集中在“決策制定過程”的分析。既豐富了管理學的思想，也揭示了管理的本質特點。理性決策模式提供了分析決策問題基本思路，同時也強調“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

　　三公共管理多元化擴散流派

　　20世紀60年代科學技術的飛速發展，以原子能技術、空間技術、電子計算機技術的利用和發展為主要標誌的第三次科技革命客觀上造就了系統論、資訊理論、控制論等理論的應用和發展，拓寬了管理思維，也促進了管理現代化，更是給行政科學注入了新血液。公共行政學的管理科學成為了一門融管理學、心理學、社會學、政治學等多學科理論、方法於一體的綜合性學科。公共行政學的研究也就從純理論轉型到結合應用的研究。

　　系統論認為任何組織都同其周圍環境相互聯絡、相互作用，都不可能孤立地存在和發展，拓展了公共管理學的研究範圍。公共管理對於公共性的理解也從官僚制度和政府機構發展轉變為注重公共利益，即政府與社會其他組織之間的政治關係，以及注重組織工作環境對公共組織的影響力，政府被置身於社會外部大系統中，公共管理從制度定義發展為規範定義和組織定義。

　　系統管理學派是以系統為研究物件，研究自然、社會和思維領域中各種系統的運動規律並據此來認識和改造世界。其代表人物有L.V Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心觀點是不同變數之間存在非線性關係。一個變數的細微變化可能引起其他變數的重大變化。這種非線性關係增加了人們對組織認識的複雜性。受系統理論的影響，任何組織都被視為相互關係之中，任何變數都可能對其他變數產生影響。行政組織也是一個開放的系統，必須持續地與環境產生互動，並在適應環境變化的過程中處於動態均衡狀態。

　　行政生態學派，借用生態學研究生命體與其環境的相互關係和相互作用的理論和方法，來研究行政系統與各種環境變數間的相互關係。最早提出行政生態的學者是哈佛大學教授John M. Gaus。其追隨者Fred W. Riggs10餘年後提出了行政生態型別的發展連續體。行政生態學借用“結構-功能”方法來分析行政行為及其與環境的關係，為公共管理學開闢了新的領域，使其擺脫了那種抽象地討論行政原則的純理論作風，用生態觀點來考察行政是正確的認識路徑。

　　四公共管理價值重塑流派

　　歷史與科學的侷限性導致了傳統的公共管理理論在一定程度上迷信於管理的技術手段，而抹煞了人性存在的意義、價值、自由等內涵，也導致了公共管理學的價值危機。20世紀60年代，以Dwight Waldo等為首的新公共行政學派，除了致力於民主行政的推動，還大力提倡社會正義、自由、民主等價值，這也就突破了科學實證主義的限制，走向了人文精神與價值的復興之路。

　　Waldo1971在《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》的序言中指出，“新公共行政學產生於‘事態嚴峻、情勢緊急’時代”，它的產生本身就是為了解決問題。新公共行政學派的主要觀點在於：第一，由單純的法理或制度性研究方法向運用多學科的理論成果和研究方法轉變;第二，拋棄“政治-行政”二分法，把政治或政策與行政看成是政府管理中的連續或交融過程，開始重視政府管理中的政策問題研究;第三，公共管理學由以效率研究為核心轉向更關注公平、責任和倫理等行政民主性價值取向的研究。

　　Gary Wamsley的《黑堡宣言》發表，奠定了黑堡學派的政府再造的獨特觀點。其強調，行政價值的重塑與社會變遷的推動都需要由“集體持有的價值、認知、態度以及行為等”改變，行政人員與官僚體系共同努力才能提高行政績效。

　　五公共管理思路創新流派

　　任何思想流派的發生，除了尋找之身的歷史、傳統等淵源之外，時代的風雲際會也可能成為其產生髮展的土壤。公共選擇學派、新公共管理學、新公共服務、治理學派等學派的出現與不斷探索，極大豐富了公共行政學的內容和方法論。

　　公共選擇學派將經濟學的理論用於非市場的決策之中，它認為國家機關亦會追求自身利益的最大化，參與利益的競逐。公共選擇學派以個人自由主義為基礎，關注個人利益，將人類社會分割為兩個市場：經濟市場與政治市場，它們都有著共同的特點，都受自生自發秩序的制約。該學派對於公共行政的啟示主要體現在：擴大公眾參與;最大化行政職能分權化;簡化行政程式與層級節制;徹底將公共行政經濟化，並進行可行性評估，而不是以“公共物品”或社會公正為衡量基礎;對於公共部門的擴張、行政裁量以及公共組織的目的進行嚴格的控制;削弱公共部門的領導角色，將其界定為專家或技術人員。

　　20世紀70年代末期，新公共管理理論在受到公共政策學科範式和企業管理學科範式的影響而在新公共行政學的基礎上形成。它更重視從經濟學角度來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調定理分析。新公共管理以公共部門管理問題的解決為核心，採用經濟學理論和私人部門管理方法，創立一個新的公共管理的知識框架。如：更加關注績效-激勵的行政模式，建立績效導向型的制度、結構與管理等行政原則;建立了關於政府設計和行政改革的國際對話和比較機制;經濟學、社會學、社會心理學以及其他先進概念框架的綜合與啟發性使用。

　　新公共服務理論主張和現實求解，主要是針對新公共管理的缺失而提出來的一種理論。該理論指出，一味的放任政府治理走向市場化與競爭化將導致公共利益與公民尊嚴的喪失，並試圖提出新的理論解釋和實踐工具來彌補這種趨勢所造成的惡果。它提出通過由公民與政府雙方的共同治理來提高治理的質量，並帶給社會更高的收益，這些都體現了新公共服務理論的思想進步。

　　意義及啟示

　　公共管理流派紛爭，其主線主要集中在下面三部分：

　　一政治與行政

　　公共機構的任務，即政策的制定必須由政治家來完成;而行政者則貫徹執行這些政策措施，即所謂的“政治-行政”二分法。儘管有學者對於政治與行政是否能分離表示懷疑，但二分法使得人們可以撇開政治條件與政治因素來把握行政的實質與意義，促成了對政治與行政邊界的認知。20世紀80年代以來，公共部門改革發展使得政治與行政的邊界日益模糊，主要是因為公共部門採用了眾多的組織形式，政治勢力日益滲入行政領域。政治與行政界限的模糊導致責任處於遊離狀態，使得傳統的政治價值難以追尋，併產生了許多問題。

　　二公共與私人

　　在公共部門管理研究中，最基本的問題就是所謂的“劃界問題”，如何選擇屬於公共、私人領域抑或公私混合領域，以及如何執行等問題的思考。在現實生活中，純粹的組織形式是不存在的。既沒有純粹的公共組織，也沒有純粹的私人組織，構成了所謂的“模糊狀態”。公共與私人邊界移位使我們必須對傳統公共部門原則進行重新思考，如公共權力與個人自由，資源配置問題、分配問題、所有制問題、官僚制問題等。公共部門管理創新，運用私人部門管理來提高效率、提高更優質的服務，這樣可以減少成本，但也存在公共信任減少的問題。

　　三效率與公平

　　效率與公平是一對矛盾體，效率在生產力落後的時代其重要性被提高到了歷史高點，而當社會矛盾漸露的時候，公平理念就會出現。效率注重規則、缺乏人性;公平重視人的主觀能動性，犧牲效率。公共管理理論引入了行政效率、經濟人假設、私人部門管理等效率優先理論，也提出了政治價值、人性與公共服務等公平理論。新公共服務理論主張公民與政府的共同治理，加強對話，消減矛盾，以克服公共管理理論一味強調的競爭化、市場化可能帶來的惡果。其實，效率實際上是生產力的尺度，強調發展;而公平更多是價值觀念，是社會穩定的心理需求，注重穩定。在穩定中求發展，以發展來謀穩定。效率與公平最終將在社會的天平中尋達到平衡。

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